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Planes de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad

Un instrumento singular de ordenación urbanística para la renovación de las áreas turísticas de Canarias

Oswaldo Ledesma González

1. Introducción  

Los Planes de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad de Canarias (en adelante PMM) son instrumento de ordenación urbanística que se incorporan el sistema de planeamiento de Canarias tras la aprobación de la “Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias”. Estos instrumentos establecen la ordenación completa en su ámbito de actuación y su objetivo principal es viabilizar la renovación urbana y edificatoria de las áreas turísticas de Canarias. Los PMM vienen a ser el resultado instrumental de un proceso que se inició en el año 2001, denominado como moratoria turística de Canarias y que perseguía, en general, contener el crecimiento de la oferta alojativa y renovar el espacio turístico maduro. En este sentido, los desaciertos de aplicación de las políticas territoriales en materia de renovación turística le proporcionan valor a los PMM, en cuanto que son soluciones novedosas que intentan alejarse de los criterios y las pautas que rigen la ordenación de los espacios no turísticos.

En el artículo se hace un corto recorrido histórico a través de la legislación con el objetivo de enmarcar a los PMM. Se parte del año 2001, con el inicio del proceso de moratoria turística y posteriormente, se hace alusión a las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, concebidas con la idea de provocar cambios en los modos de producción y gestión de la oferta turística, y alcanzar un nuevo modelo de desarrollo turístico. Posteriormente, se hace referencia a la “Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo”, que surge por la necesidad de realizar determinados ajustes en el marco normativo para adaptar el planeamiento a las demandas del momento y recoge una serie de medidas encaminadas a incentivar la renovación de las infraestructuras y edificaciones turísticas, siendo, una de las mismas, la creación de los PMM. Luego, se sitúan a los PMM en el marco legislativo actual que le da cobertura y con el que se consolida como instrumento de ordenación urbanística, la Ley 2/2013 y el reglamento que la desarrolla. A continuación, hay un apartado dedicado en exclusiva a los PMM, en donde se definen, se indican sus objetivos, su alcance y se reflexiona sobre sus principales activos. Finalmente, una conclusión intenta sintetizar cuestiones claves explicadas durante el desarrollo del artículo.

2. Contexto legislativo precedente y el modelo de desarrollo turístico de las DOT

Con la aprobación de la “Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias” se consolidan los PMM, que habían sido enunciados por primera vez en la “Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo”. Con esta ley de medidas urgentes se inició la tercera etapa del proceso de moratoria turística de Canarias (Simancas, 2015; Simancas y Ledesma, 2016), iniciada en el año 2001 y que perseguía, a groso modo, contener el crecimiento de la oferta alojativa de las áreas de turísticas de Canarias y renovar el espacio turístico maduro.

En el año 2003, dos años después de implantase la moratoria turística, se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo (en adelante DOT; aprobadas como anexo de la Ley 19/2003), que pretenden establecer un marco de gobierno del territorio dirigido a producir cambios estructurales. Específicamente, las DOT se plantean con el objeto de provocar cambios en los modos de producción y gestión de la oferta turística, con el fin de lograr un modelo de desarrollo turístico diversificado, diferenciado, competitivo y sostenible, que se debe apoyar en la renovación de la oferta turística existente y en la regulación integral de los espacios turísticos. Algunos de los objetivos de las DOT son: (a) Contener la extensión territorial del uso turístico y reorientar las iniciativas de producción de oferta hacia la rehabilitación y la renovación; (b) Vincular el crecimiento de la oferta alojativa al incremento del valor del destino y su imagen; (c) Favorecer la diversificación y diferenciación de la oferta turística, como formas de aumentar la competitividad, a través de los instrumentos de planeamiento territorial; y (d) Determinar los ritmos y límites del crecimiento en función de la capacidad de carga de cada territorio. Asimismo, las DOT plantean que la materialización del modelo de desarrollo turístico debe ser protagonizada, fundamentalmente, por el sector privado, quedando en las administraciones públicas el deber de establecer los cauces para la participación efectiva de los primeros a través del diseño de políticas, estrategias e instrumentos adecuados. Así, la coordinación entre el sector privado y el público, y de las administraciones entre sí, se plantea como requisito para el desarrollo eficiente de las actuaciones y la consecución de los objetivos planteados. 

La estrategia de desarrollo territorial del turismo proyectada en las DOT se alejó, al menos en cuanto a su diseño, de la práctica habitual de actuaciones basadas en meras operaciones de maquillaje que, además, suelen plantearse a modo de recetas copiadas de forma mimética de experiencias previas de otros lugares o en meras acciones legislativas, a modo de medidas paulativas que encajan en una legislatura o mandato (Simancas, 2015). No obstante, en el inicio de la crisis económico-financiera, el desarrollo y aplicación de las medidas de recuperación del espacio turístico seguía pendiente; en particular, entre otras cuestiones, no se habían aprobado las normas específicas sobre estándares para fomentar la rehabilitación edificatoria y tampoco se habían diseñado los instrumentos públicos de apoyo a la recuperación espacio turístico (Villar, 2016). 

Como respuesta a las anteriores circunstancias de inaplicabilidad de las normas, se aprueba la “Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo”, que nace por la necesidad de realizar determinados ajustes en el marco normativo y permitir, de esta manera, la adaptación del planeamiento a las demandas del momento. Esta norma supuso un punto de inflexión en la definición y la regulación de la estrategia de restricción del crecimiento de la oferta, dando comienzo a la tercera etapa del proceso de moratoria turística de Canarias (Simancas, 2015; Simancas y Ledesma, 2016). En concreto, la nueva norma moduló y flexibilizó la regulación anterior, sobre todo en relación con los límites de ocupación territorial y de otorgamiento de autorizaciones previas, estableciendo una serie de medidas encaminadas a incentivar la renovación de las infraestructuras y edificaciones turísticas. Entre las medidas propuestas y con el objetivo de garantizar el éxito de las operaciones de renovación urbana y de rehabilitación edificatoria, la Ley 6/2009 crea un nuevo instrumento de ordenación territorial, los PMM. Estos instrumentos son aprobados por el Gobierno de Canarias (ni por los Ayuntamientos, ni por los Cabildos Insulares), tienen tramitación abreviada y sólo precisan para la ejecución de sus previsiones de licencia municipal, sin necesidad de esperar a su integración en el planeamiento territorial y/o urbanístico.

3. Contexto legislativo actual y análisis de los PMM

Los PMM se consolidan como instrumento de ordenación territorial con la “Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias”. Esta norma se aprueba con la voluntad principal de superar los problemas con los que venía tropezando la renovación del espacio turístico público y privado (Villar, 2016). Así, uno de los pilares sobre los que se asienta la nueva perspectiva de renovación de las áreas turísticas es, precisamente, el desarrollo de los PMM, concebidos como instrumentos necesarios para la modificación de los parámetros del planeamiento de cara a posibilitar la adaptación y mejora de las instalaciones y servicios turísticos, tanto a la normativa vigente como a las preferencias de los usuarios. 

Con la Ley 2/2013, los PMM se incorporan, como instrumento de ordenación urbanística, al sistema de planeamiento de Canarias, ampliando sus competencias y equiparándolas a la de los Planes Generales de Ordenación para sus ámbitos de actuación. Los PMM se definen como instrumentos de ordenación urbanística que complementan y, en su caso, sustituyen a las determinaciones urbanísticas vigentes, estableciendo la ordenación completa de su área de intervención con objeto de viabilizar la renovación urbana y edificatoria. 

              Figura 1. Estructura del sistema de planeamiento de Canarias tras la modificación del artículo 31.1 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. Fuente: elaboración propia.
Figura 1. Estructura del sistema de planeamiento de Canarias tras la modificación del artículo 31.1 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. Fuente: elaboración propia.

En este sentido, los PMM pueden alterar justificadamente la trama urbana definida por el planeamiento, así como los parámetros de parcela y edificación, y el régimen de dotaciones y equipamiento, dentro del respeto a las reservas legales, y teniendo en cuenta la necesidad de aumentar la calidad del espacio turístico, y sin necesidad de que los instrumentos que en su caso alteren, tengan que tramitar la correspondiente modificación o revisión para incorporar sus determinaciones. En cuanto a la clasificación o reclasificación de suelo, y las restantes determinaciones de ordenación urbanística estructural que afecten al modelo territorial del municipio, se requerirá del acuerdo municipal del ayuntamiento afectado para su modificación.

           Figuras 2. Ejemplo de ficha de renovación de un espacio privado sujeto a reordenación urbanística. Fuente: Plan de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad de Puerto de la Cruz.
Figuras 2. Ejemplo de ficha de renovación de un espacio privado sujeto a reordenación urbanística. Fuente: Plan de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad de Puerto de la Cruz.

Parte de la importancia que adquieren los PMM surge de la observación empírica en cuanto a los errores de aplicación de las políticas territoriales en materia de renovación de las áreas turísticas maduras de Canarias (Ledesma y Simancas, 2016). En este sentido, los PMM constituyen soluciones novedosas y singulares en cuanto que se plantean como planes ad hoc que intentan alejarse de los criterios e instrumentos de gestión marcados por las normas generales de la actividad urbanística y las mismas pautas que rigen la ordenación de los espacios no turísticos (Ledesma y Simancas 2016).Los PMM tienen por objeto establecer las determinaciones, medidas e incentivos precisos para el logro de los siguientes objetivos generales: (a) Impulsar la modernización de las urbanizaciones y núcleos turísticos de Canarias; (b) Fomentar la cualificación y mejora de la planta de alojamiento turístico y de equipamiento complementario; y (c) Reactivar la actividad económica de su ámbito de actuación. Como ejemplo de modernización de núcleos turísticos, acontinuación se muestran algunas renovaciones, ya finalizadas, del espacio público y de mejora del entorno urbano, y que se recogen en el PMM de Puerto de la Cruz, en Tenerife.

       Figuras 3 y 4. Castillo de San Felipe y su entorno antes y después de su rehabilitación y acondicionamiento (Puerto de la Cruz, Tenerife). Ejemplo de renovación de espacio público. Fuente: Consorcio Urbanístico para la Rehabilitación de Puerto de la Cruz.    
Figuras 3 y 4. Castillo de San Felipe y su entorno antes y después de su rehabilitación y acondicionamiento (Puerto de la Cruz, Tenerife). Ejemplo de renovación de espacio público. Fuente: Consorcio Urbanístico para la Rehabilitación de Puerto de la Cruz.
       Figuras 5 y 6. Paseo de San Telmo antes y después de la renovación (Puerto de la Cruz, Tenerife). Ejemplo de renovación de espacio público. Fuente: Diario de Tenerife.    
Figuras 5 y 6. Paseo de San Telmo antes y después de la renovación (Puerto de la Cruz, Tenerife). Ejemplo de renovación de espacio público. Fuente: Diario de Tenerife.
       Figuras 7 y 8. Ejemplo de mejora del entorno urbano mediante intervenciones artísticas en medianeras (Puerto de la Cruz, Tenerife). Fuente: Consorcio Urbanístico para la Rehabilitación de Puerto de la Cruz.    
Figuras 7 y 8. Ejemplo de mejora del entorno urbano mediante intervenciones artísticas en medianeras (Puerto de la Cruz, Tenerife). Fuente: Consorcio Urbanístico para la Rehabilitación de Puerto de la Cruz.

Uno de los principales activos de los PMM son los convenios urbanísticos. Los particulares incluidos en el ámbito de actuación de un PMM pueden suscribir convenios de gestión y ejecución, o en su caso, de planeamiento, con el ayuntamiento competente, con objeto de posibilitar la ejecución de los proyectos de renovación. Así, los PMM aspiran a convertirse en los mecanismos adecuados de ordenación y gestión urbanística para viabilizar y agilizar la ejecución de los proyectos de renovación de los espacios privados (infraestructuras turísticas de alojamiento y complementarias) (Simancas, 2015). Con la firma de los convenios urbanísticos se logran acuerdos basados en el reconocimiento de las interdependencias y las responsabilidades compartidas entre los actores públicos y privados, y desde esta perspectiva, los PMM se convierten en instrumentos de ordenación urbanística adecuados para articular el diálogo público-privado que, de este modo, se eleva a la categoría de negociación y concierto entre las partes implicadas (Ledesma y Simancas, 2016). A modo de ejemplo de renovación de infraestructuras turísticas de alojamiento llevada a cabo dentro del marco de un PMM, vía convenio urbanístico, se muestran a continuación algunas imágenes del Hotel Tigaiga del Puerto de la Cruz.

       Figuras 9, 10, 11 y 12: Renovación del Hotel Tigaiga (Puerto de la Cruz, Tenerife). Ejemplode renovación de espacio privado vía convenio urbanístico. Fuente: Hotel Tigaiga.     

          
Figuras 9, 10, 11 y 12: Renovación del Hotel Tigaiga (Puerto de la Cruz, Tenerife). Ejemplode renovación de espacio privado vía convenio urbanístico. Fuente: Hotel Tigaiga.

Los incentivos a la renovación edificatoria constituyen otro de los principales activos de la Ley 2/2013 y, consecuentemente, de los PMM. Los proyectos de renovación edificatoria de los establecimientos turísticos que cumplan los requisitos establecidos en la legislación pueden acogerse a los siguientes incentivos: (a) incremento en la edificabilidad; (b) adecuación del estándar de densidad turística de parcela; y (c) derecho de obtener autorizaciones previas para plazas turísticas adicionales. Asimismo, no son de aplicación los incentivos citados a proyectos de renovación edificatoria que se encuentren en alguno de los siguientes supuestos: (a) cuando la categoría a obtener tras la renovación sea inferior a tres estrellas en establecimientos hoteleros; (b) cuando suponga la conversión de un establecimiento hotelero en un establecimiento extrahotelero con inferior número de estrellas; y (c) cuando transformándose un establecimiento extrahotelero en hotelero no se garantice por la totalidad de los propietarios la unidad de explotación futura permanente.

Otras fortalezas de los PMM han sido manifestadas anteriormente por Simancas, García y Ledesma (2014), Simancas (2015) y Simancas y Ledesma (2016), recogiéndose, a continuación, sólo dos de las mismas. Por un lado, los PMM tienen un proceso administrativo de tramitación abreviada y de fase única, lo que permite una implementación inmediata de sus determinaciones; además, su contenido documental es reducido. Por otro lado, es destacable que los PMM constituyen un atajo legal que permite desbloquear determinados proyectos de renovación que estaban atascados por el planeamiento; los PMM tienen la capacidad de modificar y desplazar las determinaciones de la totalidad de instrumentos vigentes de planificación territorial, tanto de los Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular (el único aprobado es el de Tenerife), como del planeamiento urbanístico. 

En la tabla que se presenta a continuación, se muestran los PMM que están aprobados y los que están en trámite, no incluyendo aquellos que están en curso de tramitación (Segundo de Caleta de Fuste, Costa Calma, etc.) o aquellos que han sido solicitados (Costa Afortunada Tarajalillo, Pasito Blanco, Segundo de Costa de Mogán, etc.) en el Servicio Jurídico Administrativo de Planeamiento Urbanístico del Gobierno de Canarias. 

Tabla 1: Planes de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad aprobados y en trámite. Fuente: actualizado de Ledesma y Simancas (2016).
Tabla 1: Planes de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad aprobados y en trámite. Fuente: actualizado de Ledesma y Simancas (2016).

4. Conclusión 

Los PMM son instrumentos de ordenación urbanística que se equiparan a los Planes Generales de Ordenación para sus ámbitos de actuación, y constituyen uno de los principales pilares de la nueva perspectiva de renovación de las áreas turísticas de Canarias. El objeto de los PMM es establecer las determinaciones, medidas e incentivos precisos para el impulso de la modernización de las urbanizaciones y núcleos turísticos, la cualificación y mejora de la infraestructura turística, y la reactivación de la actividad económica. Estos instrumentos de planificación constituyen medidas novedosas que intentan alejarse, al menos en teoría, de los criterios y pautas que rigen la ordenación de los espacios no turísticos con el fin de dar cobertura y agilizar la ejecución de los procesos de renovación de los espacios turísticos. 

Entre las principales fortalezas de los PMM, aunque no las únicas, está el hecho de que se convierten en mecanismos de ordenación y gestión urbanística que viabilizan y agilizan los proyectos privados de renovación vía convenio urbanístico; también, que permiten implementar los incentivos a la renovación edificatoria (incremento en la edificabilidad, adecuación del estándar de densidad turística de parcela y derecho de obtener autorizaciones previas para plazas turísticas adicionales); asimismo, que constituyen instrumentos con procesos administrativos de tramitación abreviada y de fase única, lo que facilita su implementación rápida; y, finalmente, que posibilitan desbloquear determinados proyectos de renovación que se encontraban atascados por el planeamiento. En definitiva, los PMM se convierten en instrumentos claves de ordenación urbanística para acelerar las actuaciones de renovación del espacio público y, sobre todo, del espacio privado. En fin último de la renovación y por ende, de los PMM, es mejorar la imagen de las áreas turísticas de Canarias y hacer más competitivos los productos asociados a las mismas. 

5. Bibliografía 

Ledesma, O. y Simancas, M. (2016): “Una oportunidad para implementar la gobernanza territorial en la gestión de los destinos turísticos de Canarias” en: Turismo y crisis, turismo colaborativo y ecoturismo, pp. 91-104, SHNB-UIB-AGE, Palma de Mallorca (Islas Baleares).

Simancas, M. (2015): La moratoria turística de Canarias. La reconversión de un destino turístico maduro desde la Ordenación del Territorio, Servicio de Publicaciones de la Universidad de La Laguna, San Cristóbal de La Laguna (Islas Canarias). 

Simancas, M., García, J. y Ledesma, O. (2014): “Fortalezas y debilidades de los Planes de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad de las áreas turísticas maduras de Canarias” en: Espacios Turísticos e Inteligencia Territorial. Respuestas ante la crisis, pp. 289-304, Red de Impresión, Sevilla.

Simancas, M. y Ledesma, O. (2016): “La planificación territorial de la política de renovación de las áreas turísticas maduras. Planes de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad de Canarias” en: Pasos. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural, Vol. 14 (2), pp. 335-352.

Villar, F. (2016): “Crónica sobre la construcción de un marco legal para la renovación del espacio turístico en Canarias” en: Práctica Urbanística, Núm. 138, pp. 1-14.

6. Legislación

Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (BOC núm.60, de 15 de mayo de 2000).

Decreto 85/2015, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de renovación y modernización turística de Canarias (BOC núm. 98, de 25 de mayo de 2015).

Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias (BOC núm. 92, de 26 de julio de 2001).

Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (BOC núm. 73, de 15 de abril de 2003).

Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo (BOC núm. 89, de 12 de mayo de 2009).

Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias (BOC núm. 103, de 31 de mayo de 2013).

Ley 9/2015, de 27 de abril, de modificación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, y de otras leyes relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente (BOC núm. 87, de 8 de mayo de 2015

7. Webgrafía

Consorcio Urbanístico para la Rehabilitación de Puerto de la Cruz. www.consorciopuertodelacruz.com

Diario de Tenerife. www.diariodetenerife.info

Hotel Tigaiga. www.tigaiga.com


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