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Estrategia Urbana ‘Hábitat Saludable’

Mecanismos de intervención en ciudades que decrecen

Luciano G. Alfaya + Patricia Muñiz

Introducción

Ponteareas no es una ciudad estéticamente agradable. Con alrededor de 25.000 personas, ubicada en un valle casi siempre nublado del área suburbana de Vigo, en el noroeste de España, la población comenzó a disminuir hace algo más cinco años. Sin negocios dinámicos o atracciones turísticas, la ciudad, que sufrió un aumento residencial masivo en los años de la "burbuja inmobiliaria", se encontraba bloqueada en su desarrollo. Aquellos años, en los que no había regulaciones reales y "todo" era posible, fueron únicamente positivos para la construcción de nueva vivienda pero generaron notables problemas en el espacio público, lo que en este momento supone un significativo lastre.

En 2016, el ayuntamiento inició un nuevo camino: la construcción de un hábitat saludable. Aprovechando la convocatoria de fondos europeos (1) reconoció el problema y aceptó la realidad: la ciudad no tenía suficientes valores para atraer y retener a la población aunque la calidad de vida se podía seguir considerando alta. Se hacía necesario recurrir a la estrategia antes que a la revisión del planeamiento (2) al tratarse de conceptos articuladores y no de desarrollo de proyectos puntuales.

La importancia de este cambio de paradigma puso de relieve un enfoque alternativo en la planificación de ciudades. Durante años los mecanismos de planeamiento urbano en España –y en general en el sur de Europa- tomaron el crecimiento urbano como base para la transformación de la ciudad. Ahora, cuando la ciudad decrece, todos los mecanismos asociados al modelo expansivo carecen de sentido. La pérdida constante de población en la mayor parte de Europa (3) así como el progresivo envejecimiento, factores extremadamente ligados entre sí, se hacen todavía más preocupantes en las comunidades con menos poder adquisitivo.

Una inquietud adicional son los errores del pasado ya que parece una responsabilidad contemporánea que las nuevas intervenciones puedan suplir los déficits de épocas anteriores (4). Fueron muchos, demasiados, los años en los que no existió consciencia de la limitación de recursos y, en una competición avariciosa, las ciudades carecían de autocritica para evaluar sus acciones a medio o largo plazo. Es probable que sea más coherente hablar de ausencia de autocrítica de los políticos, los empresarios, los técnicos o incluso la ciudadanía en general, que intentaban aprovechar una oportunidad económica planteada desde la inmediatez y tras muchos años de atraso económico y cultural como el vivido en España durante la dictadura franquista.

Una situación que, en aras de un supuesto progreso y equidad, está repitiéndose en los países en los que el crecimiento de la población es todavía elevado y la migración campo-ciudad aún continúa en auge.

Figura 1. Imagen axonométrica de las principales actuaciones de la Estrategia Habitat Saludable. Elaboración propia.
Figura 1. Imagen axonométrica de las principales actuaciones de la Estrategia Habitat Saludable. Elaboración propia.

En cualquier caso, asumiendo que el objetivo último de la planificación urbana es construir mejores lugares (5) para la vida de los city-users, resulta necesario definir cuáles van a ser esos mecanismos que permitan una adecuada elección de las prioridades de intervención, con implicación directa de la ciudadanía y la incorporación de parámetros evaluables  –ex-ante y ex-post- de la cada una de las medidas propuestas. Unas medidas cuya parte esencial y eslabón más débil es la planificación estratégica de la ciudad y, específicamente, la asunción real de las posibilidades del lugar sobre el que se interviene.

Sobre esa base se desarrollo la Estrategia Urbana ‘Hábitat Saludable’ en Ponteareas, que aborda las esenciales problemáticas de la ciudad y a partir de ellas propone diversas soluciones particulares desde una ejecución alineada de proyectos.

La prioridad de un “Hábitat Saludable”

Al igual que otros procesos de planificación estratégica, el primer paso fue una evaluación integrada de distintos aspectos sectoriales. La preocupación por lo existente no es nueva. En especial ha sido determinante en el sur de Europa donde la influencia de la tradición italiana la hace más evidente en la mayoría de las planificaciones del territorio. 

De esa misma tradición, el urbanista portugués Nuno Portas introducía hace casi medio siglo la idea de Meta-proyecto (6) como mecanismo de transformación de la ciudad que iba más allá de recoger lo existente. Se trataba de incorporar datos que no fuesen solo parte de la memoria colectiva, sino introducir otros indicadores, percepciones e incluso una vinculación activa de la ciudadanía durante la redacción de los proyectos urbanos.

En los actuales tiempos de bigdata, donde la obtención de metadatos se vuelve mas accesible, existe el riesgo de un exceso de producción de información y una notable dificultad de filtrado. Unos datos que en todo caso pueden ser parametrizados, a través de múltiples indicadores, en las grandes ciudades globales pero en la escala intermedia y, en especial, en la pequeña escala urbana, son tan solo dígitos heterogéneos y especialmente complejos para elaborar una visión científica de la ciudad en si misma.

Este salto entre la consideración de las huellas del pasado –tan presente en los años setenta- y la progresiva incorporación de datos georreferenciados al planeamiento urbano se ha hecho de un modo tan brusco que únicamente parece poder ser mediatizada a través de un cambio en la gobernanza de las ciudades. En especial, como señaló Corburn (7), cuando la ciudadanía desconfía del ‘scientific knowledge’, que semeja alejado de las percepciones de los city-users, reclama una mayor implicación en la toma de decisiones sobre lo urbano.

Ahora que, de manera progresiva, los ciudadanos podemos escoger los lugares donde vivir con independencia de nuestro trabajo (8), la percepción sobre la ciudad en la que residimos cobra especial importancia. Por ello es trascendente amplificar los mecanismos de participación ciudadana e incidir en la mejora de la comunicación en las ciudades, incluso con mayor intensidad que en el marketing exterior de la ciudad.

Todos estos factores refuerzan la concepción de meta-proyecto que se ve claramente amplificada en función de parámetros cada día más medibles pero sin renunciar a las características inherentes al lugar ni a la incorporación de nuevos mecanismos de gobernanza.

Sobre todos los parámetros medibles destaca la salud. De una manera directa (esperanza de vida, enfermedades, etc.) y de múltiples maneras indirectas (distancias caminadas, calidad del aire y el agua, etc.). En un lugar como Ponteareas, sin otros atractores, la salud era, además, la última carta sobre la que articular un planeamiento estratégico.

Una carta que siempre es difícil jugar ya que supone asumir la ausencia de otros ejes articuladores y, sobre todo, anuncia que su fracaso no tendría alternativas.

En el caso particular del proyecto realizado, tanto los resultados obtenidos a partir de diversas fuentes estadísticas, así como también los cosechados en los procesos participativos y las encuestas virtuales (9), avalaban la conveniencia de articular la regeneración de la ciudad a partir del refuerzo de la `ciudad saludable’. Asumiendo dicho enfoque, fue posible revertir la idea de última carta (lo que en la práctica vendría a significar la última opción de recuperación estratégica) y sustituirla por una imagen de elección voluntaria, capaz de abrir muchos otros caminos a partir de una decisión colectiva.

La ciudad, por tanto, escogía un elemento que le podría permitir diferenciarse. En realidad, todas las grandes ciudades, con mayor o menor claridad, acaban, inevitablemente, siendo singulares y especificas (10). Realizar una apuesta por la salud parece una decisión suficientemente necesaria, y atractiva, para atraer y retener población. En un tiempo en el que los planes estratégicos, en general, suelen ser un catalogo de todas aquellas propuestas que en otras ciudades funcionaron, establecer una como claramente prioritaria facilita la subordinación del resto de actuaciones.

En consecuencia, el vector sobre el que articular la transformación fue la construcción de un Hábitat Saludable, asumido como decisión colectiva y estratégica capaz de aglutinar todos los anhelos de la ciudadanía. En una ciudad, que en el pasado se había construido sin preocupación por la normativa e hipotecando su futuro, esta decisión resituaba a las personas, a todos los city-users, como elemento central de la planificación urbanística.

De este modo la ciudad se unía a la Red de Ciudades Saludables, y siguiendo directrices de la Organización Mundial de la Salud (11) las operaciones a desarrollar no solo debían abarcar el entorno construido sino que tenían la misma importancia la situación económica, la integración social y el ambiente psíquico de la ciudadanía. La creación de entornos físicos, sociales y económicos más amables repercute, por tanto, directamente en la salud.

 Estrategias en tiempos de incertidumbre

Como en casi toda ciudad existe una significativa dosis de resiliencia frente a su propia decadencia que permite tener la capacidad de transformase si las actuaciones a realizar mantienen un discurso coherente y sólido.

En Ponteareas, la situación económica, derivada en gran medida de factores exógenos y cambios en los modelos de consumo, semejaba ser la razón de la progresiva pérdida de población. Tras esa realidad irrefutable se detectó también una alarmante baja calidad en la edificación y en los espacios públicos que, a pesar de la capacidad resiliente mencionada, en la práctica hace necesario incidir en múltiples capas de lo construido para garantizar un hábitat adecuado para los residentes.

En este contexto, se consideró que el mejor modo de abordar un proceso de acupuntura urbana –de actuaciones puntuales- desde un grado adecuado de transversalidad era mediante un documento estratégico. Es cierto que durante décadas, mayoritariamente bajo la dirección de economistas, muchos de estos documentos han tendido hacia soluciones genéricas, que unidas a la globalización de los últimos años (12) generaban una uniformidad en la respuestas urbanas, síntoma de la vacuidad de los documentos presentados. Esta construcción de la ciudad genérica (13) , aunque diferente en las diversas escalas, se veía alimentada por los mismos vicios y estuvo especialmente agravada en España durante el periodo de la burbuja inmobiliaria, donde la construcción de elementos icónicos se extendió a todas las poblaciones, como mecanismo de marketing urbano.

Es cierto que España no existía una gran tradición (14) en la planificación estratégica de ciudades y como otros países con transformaciones muy intensas en un corto periodo de tiempo, parece tener mayor valor la inmediatez que la visión a medio plazo. Sin embargo en los actuales tiempos de incertidumbre (15), cuando las certezas en casi todos los campos no existen y cada actuación tiene siempre efectos colaterales, se hace más necesario que nunca desarrollar estrategias capaces de aglutinar diversos proyectos con la capacidad de ser reevaluadas y modificadas a los largo de todo su desarrollo.

Para ello, incluso asumiendo la incertidumbre y influencia cada vez mayor de factores exógenos, en especial por la globalización antes mencionada, el desarrollo de estrategias urbanas debe transitar de la visión macro a la actuación micro, asumiendo siempre que la modificación de alguna de las actuaciones no implica la alteración de los objetivos generales planteados.

En el caso de Ponteareas, la estrategia urbana definía un escenario, a través de varios proyectos de diferente escala, para la transformación de la ciudad en un lugar más vivible y feliz usando principalmente la salud como hilo conductor. Un escenario que previamente a la definición de actuaciones concretas, mas ligadas a las personas y sus condiciones sociales y económicas, enfatizaba la influencia del medioambiente y el entorno natural (16) en el conjunto de la salud de una ciudad y punto de partida de intervenciones posteriores. De ese modo, aun compartiendo rasgos con otras estrategias urbanas, identificaba particularidades de un lugar y una población en un momento determinado.

Si la salud fue la fuerza conductora de Estrategia Urbana, el Plan de Movilidad fue el que permitió pasar de la teoría a la práctica mediante una definición específica en la jerarquización de las calles y, en consecuencia, de todos los espacios públicos urbanos.

Figura 2. Fotomontaje de la introducción del eje verde sobre el tejido urbano y su conexión con el contorno medioambiental. Elaboración propia.
Figura 2. Fotomontaje de la introducción del eje verde sobre el tejido urbano y su conexión con el contorno medioambiental. Elaboración propia.

El desarrollo del plan de movilidad partió de un planteamiento inverso en la configuración de prioridades. Sobre la mesa se situó una premisa ‘A diario, las personas hemos ocupado un porcentaje de tiempo similar para desplazarnos a los largo de la historia. Ahora, simplemente nos desplazamos más lejos’ (17). Nuestra contribución, por tanto, debía intentar reducir, por primera vez, el tiempo empleado de media en los desplazamientos y para ello no debíamos mejorar la calidad de las comunicaciones, que únicamente nos llevaría más lejos, si no mejorar la calidad de los espacios urbanos que permitiesen una mayor interacción ciudadana. Este enfoque supuso situar al peatón en el centro del debate y definir, en primer lugar, las dimensiones necesarias para la circulación de peatones por cada uno de los espacios de la ciudad.

En segundo lugar se encuentran las posibles transformaciones del espacio público tanto como espacio articulador como atractor. Si bien hace años, los espacios públicos servían como soporte de actividades colectivas informales, hoy son esos mismos espacios los que deben ser generadores de actividad y generar sus propios mecanismos de atracción. Para ello los principios de diseño sostenible introducidos por Carmona (18) (Administración, Eficacia de recursos, Diversidad, Necesidades Humanas, Resiliencia, Reducción de la polución, Concentración, Diferenciación, Apoyo biótico y Autosuficiencia) están presentes en todos los proyectos desarrollados. 

La redacción del Plan de Movilidad sirvió para definir espacios de actuación prioritaria y aproximar los tiempos de ejecución y sus costes. Además, al reflejar las jerarquías del tráfico urbano también es posible incidir en los estímulos de transformación el tejido construido en cada uno de los barrios así como en la definición de nuevas centralidad urbanas.

Tácticas para transformar la ciudad.

El proyecto desarrolla doce tácticas iniciales para transformar la ciudad. En ellas incluye experiencias reales de participación pública en movilidad y proyectos urbanos, para los que la estrategia combina aportaciones en nuevas tecnologías, sostenibilidad y equidad, para lograr un Hábitat Saludable. Actuaciones todas ellas que pueden ser entendidas como tácticas dentro de la estrategia, pero que no son determinantes en sí mismas si no un medio para alcanzar el objetivos más amplios.

Las nuevas tecnologías se introducen mediante el compromiso de la mejora de la calidad de vida de los residentes. Señalaba Manuel Gallego (19) que ‘la vida es una cuestión local en un tiempo y en lugar determinado’ (Gallego, 2009) así que las respuestas, incluso las relacionadas con las TIC tienen que amoldarse a los conocimientos de los usuarios y las posibilidades tecnológicas existentes, sabiendo que, más que en ningún otro campo, la innovación es constante y la mecanismos de asistencia para personas mayores, personas dependientes o para medición de indicadores están evolucionando cada día. Es este, probablemente, uno de los campos más confusos para la planificación de la ciudad, con un límite difuso entre el sobre control digital de los ciudadanos (a través del tratamiento del bigdata) y las posibilidades de optimización de recursos a través del tratamiento de la información recibida (20).

El compromiso con la sostenibilidad es, con certeza, el más inmediato y está dividido en dos líneas, la reducción de emisiones de carbono y la mejora medioambiental. La primera de ellas se convierte en la referencia esencial de todo proceso de mejora urbana al asociar directamente la transformación de la ciudad a los procesos de humanización en distintos espacios públicos y la mejora energética de los edificios públicos. Lo cierto es que en esta ciudad, al igual que en la mayoría de esta escala (21), alrededor del 60% del espacio público está destinado íntegramente al vehículo privado, una situación que no se justifica con las actuales necesidades de movilidad urbana y que además de afectar al medioambiente, condiciona las posibilidades de movimientos y convivencia de los ciudadanos, esenciales en la promoción de la salud. Incluso únicamente la intervención sobre el diseño especifico del espacio público, a través del análisis de sus múltiples dimensiones (22), contribuye a incrementar la actividad de los mencionados espacios y, en consecuencia, los flujos de conexión entre distintos puntos urbanos, por lo que resultó esencial definir un doble eje verde con prioridad peatonal y ciclable.

También la mejora medioambiental se encuadra dentro de este grupo de actuaciones. La mejora de la relación de las ciudades con sus flujos de agua y la introducción de naturaleza en el tejido urbano consolidado, mejoran las condiciones térmicas de la ciudad y expanden los espacios de actividad. Son todos ellos mecanismos de ajuste entre el ser humano y el contexto construido que conviene desarrollar. Si en los años noventa Arata Isozaki establecía una alegoría entre las enfermedades entonces más preocupantes -sida, anorexia y bulimia- con las problemáticas urbanas de aquellos años –introducción de arquitecturas descontextualizas, exceso de crecimiento y exceso de dispersión-, en los años posteriores las principales preocupaciones se centraron en nuestra percepción sobre la ciudad y la psicastenia de la ciudadanía (23). Una situación todavía palpable en estas ciudades intermedias, descontextualizadas y voluntariamente inacabadas.

El tercer grupo de tácticas de intervención, las más trascendentales para hacer visibles los cambios en la ciudad, son las relacionadas con la mejora de la equidad y la rehabilitación. Se trata esencialmente de trabajar en la epidermis urbana, sabiendo que mantener y que quitar (24), pero también supone la oportunidad de promover el reequilibrio urbano, haciendo que la calidad de los espacios públicos, e incluso las edificaciones, tiendan a converger y se consigan unas condiciones en el hábitat urbano muy similares para todos los residentes.

Resiliencia e implicación ciudadana.

Todas estas líneas de actuación constituyen el germen de un proceso transformador que necesariamente tardará años en alcanzar los resultados esperados. A pesar de la ejecución de varios proyectos, el escenario de trabajo se plantea, al menos, hasta el año 2030. La implicación de los ciudadanos en este proceso, especialmente en tiempo de inmediatez digital, se antoja determinante para lograr los resultados esperados.

La vocación de la mayoría de ciudades intermedias es construir un policentrismo reticular (25). En la práctica esto depende tanto de las relaciones que las propias ciudades puedan establecer con otras semejantes como de la influencia que sobre ellas tengan urbes de mayor dimensión que se sitúen próximas. En el contexto de Ponteareas, la cercanía de Vigo y su área urbana colindante, próxima al medio millón de personas, complejiza de forma notable las posibilidades de desarrollo del mencionado policentrismo reticular sometiéndola, por tanto, a una alta dependencia de factores exógenos. Como toda estrategia, ‘Hábitat Saludable’ se planteó desde el refuerzo de su capacidad inherente y la mitigación de las relaciones de dependencia con la ciudad de mayor dimensión.

Como conclusión, de nuevo la gobernanza y la comunicación devienen fundamentales en este proceso a medio plazo. El proyecto, que ha sido premio de la Bienal Española de Arquitectura y Urbanismo y participará en la Bienal Iberoamericana, aprovecha los reconocimientos para legitimar un modelo urbano que, a pesar de situar la salud –un bien común- como eje de transformación urbana, sufre las dificultades inherentes a todo cambio de modelo y el rechazo inicial a los procesos de peatonalización, renaturalización y nuevos esquemas de gobernanza.

Sin duda, el progresivo envejecimiento y la continua pérdida de población, una vez asimiladas por parte de la ciudadanía, permitirán resituar la importancia estratégica de la salud como mejor opción, aunque sea también la última, para mantener e incluso mejorar la calidad de vida en esta y en otras ciudades

Notas

(1) Ponteareas obtuvo 5 millones de euros de fondos FEDER en la primera convocatoria realizada por el Ministerio de Hacienda.

(2) Romero, M.&Vidal V. (2018). Planificación estratégica territorial y alteraciones del plan general. En Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales. Nº195. Pag. 7-20.

(3) Precedo Ledo, A.; Míguez Iglesias, A.; Fernández Justo, M. (2008) Galicia: el tránsito hacia una sociedad urbana en el contexto de la unión europea Revista Galega de Economía. Universidade de Santiago de Compostela

(4) Rifkin, J. (2010) Revolutionizing Architecture en Mostafavi, M. and Doherthy, G. Ecological Urbanism. Ed. Lars Muller Publisher.

(5) Healey, P. (2010) Making Better Places. The Planning Project in the Twenty-First Century. Ed. Plagrave-Macmillan.

(6) Portas, N. (1969)  A cidade como arquitectura. Ed. Livros Horizonte.

(7) Corburn, J. (2009) Toward the Healthy City. People, Places and the Politicis of Urban Planning. Ed. The MIT Press.

(8) De Botton, Alain. (2006) La arquitectura de la felicidad. Ed. Lumen.

(9) En el caso del estudio demoscópico para la elaboración del plan estratégico ‘Hábitat Saludable’ en Ponteareas, se realizaron más de 700 encuestas validas lo que supuso casi el 3% de la población total residente.

(10) ETH Studio Basel. (2015) The Inevitable specificity of cities. Ed. Lars Muller.

(11)Barton H. et al . (2000) Urbanisme et sante  – un guide de l’OMS pour un urbanisme centré sur les habitants.

(12) Lipovetsky, G. & Serroy, J. (2010). Cultura Mundo. Respuesta a una sociedad desorientada. Ed. Anagrama

(13) Koolhaas, R. (2006) La ciudad genérica. Ed. Gustav Gilli.

(14) Fernández Güell, J.M. (2007). 25 Años de planificación estratégica de ciudades. Revista Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales.Nº 154. Pag. 621-637.

(15) Bauman, Z. (2007) Tiempos líquidos. Ed.Tusquets editores.

(16) Coutts, C.; Hahn, M. (2015) Green Infrastructure, Ecosystem Services, and Human Health. International journal of environmental research and public health. 12. 9768-98. 10.3390/ijerph120809768.

(17) Pozueta, J. (2013) La ciudad paseable. Ed. Centro de Estudios y Experimentación de Obras Publicas

(18) Carmona M. & al. (2003) Public Places, Urban Spaces. The dimentions of Urban Design. Ed. Elsevier & Architectural Press.

(19) Gallego, M. (2014) Reflexión sobre o proceso urbanizador das áreas dinámicas. En Lois, R. e Pino, D. A Galicia Urbana. Ed. Xerais.

(20) Albino V., Berardi U. & Dangelico R. (2015). Smart Cities: Definitions, Dimensions, Performance, and Initiatives, Journal of Urban Technology.

(21) Resultado derivado de la realización de varios planes de movilidad en la provincia de Pontevedra, en la que se sitúa Ponteareas.

(22) Carmona M. & al. (2003) Op .Cit.

(23) García Vázquez, C. (2004) Ciudad Hojaldre. Visiones urbanas del siglo XXI. Ed. GG.

(24) Sola-Morales, M. (2008) De Cosas Urbanas. Ed. Gustavo Gilli.

(25) Carta, M. (2007) Creative City. Dynamics, innovations, actions. Ed. ActarD.

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