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Nueva Guía Metodológica para la Elaboración y Actualización de los Planes de Desarrollo Urbano Municipal en México

 

Análisis del proceso y lineamientos

Alejandro Marambio + Yraida Romano + María de la Concepción Crespo + Nicola Colaninno (LPFRG Urban Lab)

1. Introducción

 

En México casi el 75% de la población vive en ciudades (CONAPO, 2018), hecho que ha incidido positivamente en el desarrollo económico y productivo del país; sin embargo, el manejo desordenado del suelo urbano y urbanizable ha profundizado los problemas de desigualdad socioespacial y de sostenibilidad ambiental (ONU-Habitat, 2016a). Durante los últimos 40 años, la expansión territorial de las urbes mexicanas ha ocurrido bajo un modelo discontinuo, disperso y de baja densidad, con un consumo acelerado de recursos naturales que se ha vuelto insostenible desde diversas perspectivas. Aunado a ello, existen limitaciones para ofrecer suelo urbano bien localizado y con acceso a servicios básicos a los grupos vulnerables, presencia de asentamientos humanos en zonas de riesgo y de valor ambiental, así como problemas de movilidad y transporte debido al incremento de las distancias y del número de desplazamientos que ha motivado el abandono de viviendas en las periferias con un alto costo económico para la sociedad (ONU-Habitat, 2016a).

Lo antes señalado fue consecuencia de una ineficaz política de planeación territorial para reorientar y controlar un modelo de desarrollo urbano no sustentable que, de acuerdo con ONU-Habitat (2014) se debió a: 1) un marco jurídico obsoleto que no supo capitalizar una visión integral del desarrollo urbano y 2) a las deficiencias institucionales de los gobiernos locales para procurar el ordenamiento adecuado de su territorio. A través de la expedición de recomendaciones de orden técnico, diversos organismos internacionales han puesto especial énfasis en la necesidad de renovar el ejercicio de la planeación con criterios de sustentabilidad y justicia territorial para recuperar su papel como instrumento de conducción del desarrollo urbano.

Con esta lógica, en 2017 las secretarías de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) del gobierno de México en coordinación con la Agencia Alemana de Cooperación al Desarrollo (GIZ por sus siglas en alemán), establecieron el diseño de la Nueva Guía Metodológica para la Elaboración y Actualización de Programas Municipales de Desarrollo Urbano (SEDATU, SEMARNAT y GIZ, 2017), con el propósito de articular en un solo instrumento el enfoque ambiental con la planeación territorial y urbana para reconducir el modelo de desarrollo urbano en México hacia un esquema sustentable. La Nueva Guía Metodológica (NGM) destaca por su visión multisectorial para enfrentar los desafíos de la política ambiental de cara a los retos de la urbanización, lo cual está en sintonía con una agenda internacional orientada en conseguir que las ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles (PNUD, 2016).

Es importante acotar que, entre la lógica que ha impulsado la elaboración de la NGM y los efectos que se espera resulten de ella, no se ha discutido aún sobre su proceso de desarrollo ni las innovaciones aportadas al ejercicio de la planeación urbana en México, para definirla como una buena práctica aplicable en otras latitudes. Por lo tanto, se plantea como objetivo de análisis de este documento: describir la estructura y lineamientos de actuación que componen a la Nueva Guía Metodológica para la Elaboración y Actualización de Programas Municipales de Desarrollo Urbano para destacar sus aportaciones hacia la configuración de un modelo nacional de desarrollo urbano sustentable.

Al respecto, el uso del término sustentable refiere a un desarrollo territorializado que toma en cuenta la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras a través de la interacción de temas prioritarios como la planeación urbana, la conservación del medio ambiente, la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos. Como parte de la estructura de este trabajo, se plantean cuatro escenarios de análisis:

1.   La descripción de la situación que guarda el ejercicio del ordenamiento territorial y desarrollo urbano en México, identificando retos y problemáticas como antecedentes que dieron pauta a la formulación de la NGM.

2.   La revisión retrospectiva de los instrumentos metodológicos emitidos por organismos federales entre 1981 al 2012 para la elaboración de planes de desarrollo urbano en México, con la finalidad de orientar los marcos de actuación de la Nueva Guía e identificar los alcances que dieron sentido a la realidad actual.

3.   La descripción de la estructura y lineamientos de actuación que componen a la NGM (SEDATU, SEMARNAT y GIZ, 2017), profundizando en el contenido de sus lineamientos conceptuales, territoriales y urbanos como sustento para su proceso de instrumentación.

4.   La presentación de conclusiones donde se reflexiona sobre los retos que debe afrontar el ejercicio de la planeación urbana municipal en México al hacer uso de la Nueva Guía Metodológica y las aportaciones que esta herramienta brinda para configurar un modelo de desarrollo urbano sustentable.

La parte metodológica de este documento está sustentada en el método deductivo y el tipo de investigación es documental. Se recopiló material de estudio e instrumentos normativos oficiales para su revisión a través de técnicas como análisis crítico y resumen analítico con el fin de obtener datos que delinearan los antecedentes, marcos de actuación y el proceso de desarrollo conceptual y técnico de la guía metodológica en cuestión. La importancia de esta investigación recae en señalar las acciones de reforma conceptual e instrumental que ha realizado el gobierno de México para organizar su modelo de desarrollo urbano en congruencia con las propuestas urbanísticas que han alcanzado el mayor consenso y reconocimiento internacional. (1)

Los resultados de las reformas podrán dar cuenta de cómo la planeación urbana en México ha evolucionado en situaciones o coyunturas específicas y tratar de definir la condición en que se encuentra la relación entre una sociedad y su espacio, en un momento histórico determinado.

2. La situación actual de la planeación urbana en México: problemáticas y retos

A pesar de los importantes cambios que han ocurrido en las últimas décadas en torno al ordenamiento territorial y el desarrollo urbano, México aún se encuentra anclado en esquemas que han dejado de ser funcionales, presentando una visión sectorizada con información muchas veces desactualizada, lo que ha derivado en planes y programas desarticulados, con escalas de trabajo no adecuadas y con propuestas de ordenamiento que ya no corresponden con la realidad desde el momento en el que se aprueban. Dicho panorama fue el resultado de un proyecto de investigación (2) elaborado por los autores del presente artículo, y funge como el precedente del estudio que aquí se presenta. En dicho trabajo, se realizó un minucioso análisis del panorama y situación actual del Ordenamiento Territorial y Urbano en México, abordando particularmente el caso del Estado de Nuevo León.

Como primera etapa, se analizaron los antecedentes de la planeación urbana desde sus inicios hasta la actualidad, acompañado de un estudio del marco jurídico y de la estructura de los distintos instrumentos que conforman el sistema de planeación en México. En una segunda etapa, con la selección previa de dos casos de estudio (3), se realizó una revisión detallada de los instrumentos de planeación utilizados, profundizando en:

a)   El grado de vinculación de los planes respecto al sistema de planeación.

b)   La disponibilidad y calidad de la información.

c)   Los tipos de análisis de diagnóstico y pronóstico llevados a cabo.

d)   La implementación de nuevas tecnologías.

e)   La disponibilidad de instrumentos necesarios para su ejecución y posterior evaluación, conforme al programa dispuesto.

En la tercera y última etapa los casos de estudio fueron reformulados a partir de los resultados del trabajo de investigación y el uso de nuevas tecnologías. Respecto a los resultados, se concluyó en la existencia de problemas de orden conceptual, legislativo y de planeación que abarcan desde la elaboración inicial de un programa urbano hasta su implementación, quedando explicado de la siguiente manera:

• Existe un problema de origen conceptual. No se cuenta con un marco conceptual claro del carácter indivisible entre el enfoque ecológico y el ordenamiento territorial y urbano. En el ejercicio profesional se observa que cuando se habla de “ordenamiento ecológico” o de “ordenamiento territorial y desarrollo urbano”, se hace alusión a dos conceptos distintos, y por tanto se tratan de forma independiente, a pesar de que ambos son elementos codependientes al ordenar el territorio.

• La carencia de esta fundamentación teórica se refleja en su marco legislativo, en el proceso de planeación y en sus resultados. La separación de los conceptos “ordenamiento ecológico” y “ordenamiento territorial y desarrollo urbano” resulta en una ineficiente instrumentalización y práctica de la planeación, al encontrarse, por ejemplo, Programas Municipales de Desarrollo Urbano (PMDU) cuyas proyecciones de crecimiento se han obtenido sin el conocimiento de la superficie de suelo con potencial urbanizable realmente disponible.

• Ausencia de un acuerdo nacional. En la práctica se observa que gran parte de las disposiciones de los programas no están delimitadas porque se carece de una definición con perspectiva del ordenamiento territorial y el desarrollo urbano, de cómo éste se estructura y de cómo se lleva a cabo. Esto hace imposible tener una visión clara de los objetivos que se fijan en los planes municipales, así como implantar estrategias de planeación integral que articulen las políticas nacionales y estatales en el territorio.

• Los instrumentos de planeación no tienen una estructura clara, ni están vinculados entre sí. Aunque de forma indicativa los programas se vinculan con el resto de los instrumentos del sistema de planeación, técnicamente no ocurre así, siendo este otro factor que da razón del porqué muchas de las políticas y estrategias previstas no llegan a materializarse.

• No está diseñado integralmente el proceso de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano que deben seguir los instrumentos de planeación. La falta de definición y regulación de las fases del proceso de planeación en los programas facilita que muchas cuestiones determinantes para su eficacia no sean tomadas en cuenta o simplemente pasen inadvertidas. 

• Hay una complejidad para ejecutar las distintas dimensiones y temas que abarca el Ordenamiento Territorial (OT). Se observa que los programas de desarrollo suelen enfocarse en el ámbito urbano, dejando en un segundo plano al ordenamiento territorial que involucra un análisis a una escala mayor que trasciende la delimitación política administrativa de un municipio. Su ausencia en la planeación fácilmente puede desvirtuar el diagnóstico y las conclusiones de un programa.

• La limitada disponibilidad de información de calidad actualizada. Es común encontrar en los programas la ausencia de información cartográfica de calidad, problemas en la representación de la información digital, uso de escalas de trabajo no correspondientes, así como contenidos con datos desactualizados que no corresponden a la realidad física que se pretende abordar. 

De acuerdo con ONU-Habitat (2014) entre los principales retos para la planeación urbana en México destacan la modificación de sus estándares y normas de desarrollo, así como la aplicación de la Nueva Agenda Urbana para encauzar una nueva ruta hacia el logro de un “futuro mejor y más sostenible” (ONU-Habitat, 2016b), en aras de:

1.   Garantizar la inclusión social y erradicación de la pobreza.

2.   Contribuir al desarrollo de economías urbanas sostenibles e inclusivas.

3.   Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente.

La relevancia de tales retos en medio de un contexto de problemáticas de tipo conceptual y metodológico, ha hecho necesaria la revisión y actualización del Sistema de Ordenamiento Territorial y Urbano vigente en México, destacando como uno de sus primeros resultados: la formulación de la Nueva Guía Metodológica (NGM) aplicada al desarrollo urbano municipal, entendiendo que dicha escala administrativa es un punto estratégico en el que convergen las directrices de instrumentos de planeación superior y su aplicación a una escala manejable para enfrentar los desafíos locales de la urbanización.

3. Metodologías para la elaboración de planes de desarrollo urbano en México, 1981-2015

A pesar de las limitaciones que presenta el sistema actual de Ordenación Territorial y Urbano, los antecedentes de la planeación en México cuentan con importantes aportaciones de obligado referente en este estudio. A continuación, se hace un breve repaso de las guías metodológicas publicadas entre 1981 a 2012 para la elaboración de planes de desarrollo urbano con la finalidad de exponer los cambios en la forma de conducir la planeación urbana y los alcances de los marcos de actuación previo al desarrollo de la NGM (SEDATU, SEMARNAT y GIZ, 2017). 

3.1. Manual para la elaboración de planes de desarrollo urbano de centros de población, SAHOP, 1981.

A partir de la década de 1970, se inició en México la institucionalización de la planeación urbana con la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) en 1976, donde se estableció la corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno para efectuar el ordenamiento y regulación de las localidades urbanas y rurales en el territorio nacional, haciendo uso de principios que fijaban las atribuciones del Estado y “normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población” (Rosete, 2006: 16).  Dicha labor fue asignada a la entonces Secretaría de Asentamientos Humanos y Obra Pública (SAHOP), que fue la encargada de planear el desarrollo urbano-regional y de dictar las bases para la creación de programas destinados al ordenamiento interno de las ciudades que, en ese momento, padecían los efectos de la urbanización acelerada ante el crecimiento de las ciudades intermedias (500,000-999,999 habitantes) que cambió el perfil de México como un país predominantemente urbano (ONU-Habitat, 2011).

La primera guía que implementó la SAHOP fue el “Manual para la elaboración de planes de desarrollo urbano de centros de población”, publicado en 1981, con el objetivo de brindar asesoría técnica y regular el proceso de crecimiento y cambio físico de las ciudades para adecuarlas a los requerimientos del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (Rébora, 1978). A nivel metodológico, el manual se estructuró en cinco niveles:

• Nivel de antecedentes. Muestra los resultados del diagnóstico-pronóstico del área de estudio, complementado con análisis de tendencias y pronósticos.

• Nivel normativo. Presenta los objetivos para el desarrollo urbano considerando los requerimientos y su dosificación, de acuerdo con las conclusiones obtenidas del nivel de antecedentes.

• Nivel estratégico. Contiene las disposiciones para efectuar los objetivos formulados en el nivel normativo, considerando las políticas de desarrollo urbano, la delimitación física del centro de población, características de la estructura urbana y estrategias de financiamiento y administración urbana.

• Nivel programático y de corresponsabilidad. Incluye la participación de los distintos niveles de gobierno para coadyuvar al cumplimiento de las disposiciones del nivel estratégico y la propuesta de programas de desarrollo urbano relacionados con los temas del nivel de antecedentes. 

• Nivel instrumental. Presenta las herramientas que el área de estudio requiere para: la operación administrativa del desarrollo urbano, la obtención de recursos programáticos, las inversiones tanto del sector público como privado, la apertura a la participación de la comunidad, capacitación y otras temáticas derivadas del proceso de planeación. 

La implementación del manual logró la integración de un sistema nacional de planeación con una estructura uniforme en sus ámbitos estatal y municipal; sin embargo, a nivel operativo, la formulación de los planes fue objeto de críticas ante la ausencia de una articulación adecuada de la acción gubernamental con el desarrollo local de las entidades, la carencia de recursos locales para las tareas de planeación y la falta de claridad en los alcances del ordenamiento urbano que provocó el diseño de objetivos imprecisos (Rébora, 1978). Tales hechos respondieron al proceso de institucionalización inicial del sistema de planeación en México que estaría sujeto a fortalecimiento a partir de sus propias posibilidades de actualización. 

3.2. Plan o Programa Municipal de Desarrollo Urbano, SEDESOL, 2007.

En 1982 la SAHOP se transformó en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), y con la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1992), la SEDUE se convirtió en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual asumió la responsabilidad de formular e instrumentar las políticas de desarrollo urbano y ordenamiento del territorio. Con el objetivo de brindar asesoría técnica para la formulación y actualización de los instrumentos de planeación urbana, en 2007 se publicó la guía metodológica para la elaboración del Plan o Programa Municipal de Desarrollo Urbano (SEDESOL, 2007), la cual ocurrió en medio de un contexto nacional de urbanización moderada y diversificada (4) (ONU-Habitat, 2011), permitiendo así el surgimiento de grandes ciudades agrupadas de acuerdo con su vocación productiva: manufactureras, portuarias, turísticas y fronterizas. A nivel metodológico la guía se estructuró en cinco grandes apartados:

• Antecedentes. Establece las bases del PMDU con la elaboración del diagnóstico-pronóstico del área de estudio abordando cinco aspectos fundamentales: ámbito subregional, medio físico natural, medio físico transformado, aspectos socioeconómicos y administración del desarrollo urbano. 

• Normatividad. Contiene los objetivos que conducirán el desarrollo urbano en función del medio ambiente, la actividad económica y el desarrollo social. Su estructura se integra por metas, alineamiento de estrategias con otros instrumentos de planeación y la dosificación del desarrollo urbano. 

• Políticas y estrategias. Presenta el desarrollo de políticas y estrategias asociadas al medio ambiente, la actividad económica, aprovechamiento del suelo interurbano y de zonificación del territorio, en congruencia con los objetivos y metas. 

• Programación y corresponsabilidad sectorial. Integra las acciones, obras y servicios que deben realizarse a corto, mediano y largo plazo para cubrir con las estrategias planteadas. 

• Instrumentación, seguimiento y evaluación de acciones. Incluye los mecanismos para asegurar la operatividad del PMDU y su evaluación. 

El contenido de la guía logró abordar temas de actualidad para el desarrollo del país como fue la inclusión de la cultura (patrimonio histórico-arqueológico y tradiciones) a la integración del diagnóstico para su aprovechamiento en la actividad turística, la relación del municipio con su contexto estatal y nacional para fortalecer las dinámicas regionales, la identificación de áreas con valor ambiental para su conservación y aprovechamiento, así como la apertura a la participación ciudadana en el desarrollo urbano y el estudio del crecimiento histórico de las ciudades como antecedente al contexto de metropolización.

Aunado a ello, se logró definir un horizonte de planeación de 20 a 25 años para prever la situación futura del municipio a partir del análisis del comportamiento demográfico, el desarrollo de actividades productivas y el aprovechamiento, utilización y deterioro del medio natural. A pesar de los avances señalados, en la práctica no se logró resolver la desarticulación existente entre los problemas ambientales, los procesos productivos y el crecimiento urbano, conllevando a una ruptura entre el enfoque ecológico y el desarrollo territorial y urbano.

3.3. Guía Metodológica para la Elaboración de Programas de Desarrollo Urbano, SEDESOL 2012.

En 2012, la SEDESOL publicó la “Guía metodológica para la elaboración de Programas de Desarrollo Urbano”, cuyo planteamiento buscó el fortalecimiento de la articulación entre los diferentes niveles de planeación y la congruencia sectorial, la promoción de la participación ciudadana y una instrumentación más técnica con mecanismos de financiamiento creativos, para gestionar las ciudades con una perspectiva humana y sustentable (SEDESOL, 2012). La guía cumplió con una doble función, primero, como instrumento para la asistencia técnica de las autoridades estatales y municipales; y segundo, como recurso didáctico dirigido a consultores, estudiantes y especialistas en el tema (SEDESOL, 2012), lo que permitió aperturar el conocimiento y relevancia de la planeación urbana a la sociedad en general.

A nivel metodológico, la guía se estructuró en ocho etapas:

• Marco jurídico legal y administrativo. Presenta la asignación de las disposiciones normativas del programa que delimita sus alcances de aplicación e interrelación con otros instrumentos. 

• Diagnóstico. Incluye la identificación de los principales problemas urbanos y la comprensión de sus lógicas de operación para establecer dimensiones de análisis.

• Visión. Contiene el modelo de ciudad deseable y el perfil de los lineamientos estratégicos (dimensión de actuación) sobre los que el programa tendrá que intervenir, elaborados en forma de objetivos y metas. 

• Definición de políticas. Contiene la descripción integral de las medidas a seguir para cada dimensión de actuación formulada en la visión. 

• Elaboración de estrategias. Muestra la orientación para alcanzar la visión del desarrollo territorial manteniendo la congruencia con las etapas anteriores del programa. 

• Programas y esquemas de corresponsabilidad. Incluye la compilación de programas para cada estrategia, su desagregado en obras y acciones y la identificación de responsables para su correcta ejecución. 

• Instrumentación. Contiene los recursos técnico-legales y técnico-financieros que harán operativo el programa de desarrollo urbano. 

• Diseño de mecanismos de seguimiento y evaluación. Señala los parámetros y medidas para calificar la operatividad y cumplimiento del programa. 

Al comparar la estructura metodológica de los instrumentos elaborados en 1981 y 2007 con la guía de 2012, se identificó en esta última un fortalecimiento de los contenidos, el diseño de conclusiones por etapa para clarificar la secuencia del programa, un manejo de estadísticas e indicadores con un nivel desagregado de información y el uso de referencias cualitativas producto de la participación ciudadana en temas de vitales para el desarrollo urbano. Por otro lado, la estructura de la guía contempló la colaboración de la academia y el diseño de estrategias compatibles con las directrices de los programas de ordenamiento ecológico y con las políticas de desarrollo económico, con lo cual se pretendía reestablecer vínculos para un abordaje integral del territorio (SEDESOL, 2012).

Si bien la guía metodológica de 2012 estableció en la planeación urbana una visión integral de análisis para la ciudad y un planteamiento de alternativas para su adecuado control, en la práctica, el crecimiento urbano se convirtió en un fenómeno disperso y de baja densidad que alentó a una mayor explotación de recursos naturales y el incremento de los costos de infraestructura en medio de un contexto nacional de enormes disparidades regionales que generó externalidades negativas de tipo ambiental, económico y social (ONU-Habitat, 2011). En la actualidad, este escenario representa enormes retos de sustentabilidad, equidad y de gobernanza para las ciudades, que ha influido en la creación de la Nueva Guía Metodológica (SEDATU, SEMARNAT y GIZ, 2017) para ser retomados como marcos de actuación claves en la planeación urbana municipal.

4. Estructura y lineamientos de actuación de la Nueva Guía Metodológica para la Elaboración y Actualización de Programas Municipales de Desarrollo Urbano, 2017

Ya con la creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (SEDATU) en 2013, se publicó el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018, en el que se decidió crear un nuevo instrumento metodológico conducido bajo los “Términos de Referencia para la implementación del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial” emitidos en 2014. En dicho documento se reconoció la necesidad de generar estudios para el fortalecimiento de la Política de Ordenamiento Territorial en México que permitieran orientar el uso óptimo del territorio, impulsar el desarrollo sustentable de las actividades económicas y elevar la calidad de vida de la población (DOF, 2014). Además, dicho documento fue el antecedente jurídico que aprobó el desarrollo de la Nueva Guía Metodológica para la Elaboración y Actualización de los PMDU (SEDATU, 2017), que representa el objeto de análisis de este estudio.

El desarrollo de la NGM cumple con los actuales referentes nacionales e internacionales en la materia y se sustenta en las fortalezas de los trabajos que la anteceden. En ella se realizó un replanteamiento del Sistema de Planeación Territorial y Urbano donde no sólo se abordaron las problemáticas actuales, sino también se estableció el uso de nuevas tecnologías y técnicas de análisis retrospectivo y prospectivo para hacer eficiente el proceso de elaboración de planes y mejorar la calidad de la información. Conforme al objetivo de esta investigación, se procede en primer lugar a identificar los lineamientos conceptuales sobre los que sustenta la NGM y, en segundo lugar, a señalar las bases jurídicas que dan certeza a la elaboración de los PMDUs. En el tercer apartado, se hará referencia a la propuesta del proceso de planeación y gestión que deberá seguir cada plan, describiendo el proceso administrativo y de toma de decisiones.

En un cuarto apartado de carácter técnico, se tratarán los contenidos y análisis del diagnóstico y pronóstico. Esta propuesta se apoya en la implementación de nuevas tecnologías, haciendo especial énfasis en el uso de información actualizada y utilización de escalas de trabajo adecuadas para la construcción de un sistema de indicadores cuantitativos, que permita realizar análisis territoriales con mayor profundidad. Los resultados que se obtengan serán validados mediante un análisis cualitativo basado en la organización de talleres de participación ciudadana, a través de los cuales se busca integrar la opinión pública al ejercicio de la planeación.

Figura 1. Cambios 2000 / 2014 Ciudad de Mérida, México. Fuente: Elaboración propia a partir de Landsat.
Figura 1. Cambios 2000 / 2014 Ciudad de Mérida, México. Fuente: Elaboración propia a partir de Landsat.

4.1. Identificación de lineamientos conceptuales

El diseño conceptual de la Nueva Guía Metodológica se realizó a partir de la fundamentación de dos tipos de lineamientos: territoriales (5) y urbanos. (6) Las ideas centrales que trazó la NGM para establecer los lineamientos territoriales son:

• T1 Reconocer al municipio en su área urbana y definir la aglomeración de municipios que participa en ella.

• T2 Reconocer al sistema hidrológico como el límite ambiental de la aglomeración de municipios y sus balances hídricos.

• T3 Establecer al sistema natural como el elemento estructural del ordenamiento territorial y como condicionante al sistema urbano.

• T4 Potenciar y proteger al sistema agropecuario como motor económico del municipio identificando el suelo con valor productivo.

• T5 Contener al sistema urbano en base a su área urbana y a un concepto de distancia a su centro y subcentros, establecer subcentros en agrupaciones de localidades rurales.

• T6 Estructurar las vías de comunicación en forma eficiente entre el centro y los subcentros urbanos y los subcentros rurales.

• T7 Maximizar el uso eficiente del suelo a través del reordenamiento de las actividades productivas.

• T8 Asegurar la protección y puesta en valor sobre los recursos patrimoniales; naturales y urbano-arquitectónicos.

• T9 Conocer y anticipar los principales riesgos ambientales y naturales, establecer estrategias y reducir la vulnerabilidad territorial.

• T10 Establecer una lista de 10 proyectos estratégicos o de grandes infraestructuras a 10 años.

En el caso de los lineamientos urbanos, la propuesta de aplicación de la NGM pretende:

• U1 Reconducir el modelo urbano actual hacia un modelo consolidado, no disperso, con densidades medias y un equilibrio en la distribución de usos y servicios. 

• U2 Favorecer vivienda asequible y diversidad social en el suelo urbano consolidado.

• U3 Proteger y preservar el patrimonio construido, y fortalecer el carácter de la ciudad.

• U4 Promover usos mixtos en el tejido habitacional, distribuir de forma policéntrica y equilibrada los equipamientos y servicios.

• U5 Configurar una red de áreas verdes y espacios públicos libres, dimensionada en función de la densidad poblacional y proporcionada de acuerdo con la intensidad de las actividades y usos del suelo urbano.

• U6 Gestionar de forma eficiente los recursos (agua y energía) y residuos sólidos, para reducir su impacto en el medio ambiente y su contribución en el cambio climático.

• U7 Equilibrar el actual modelo de movilidad para alcanzar un reparto modal más equitativo en el cual se fomenten: los desplazamientos no motorizados, el transporte público, y los viajes en conexión de media y larga distancia, a fin de reducir el uso del transporte privado. 

• U8 Incorporar la perspectiva de género, de los colectivos vulnerables y de personas con necesidades especiales en la planificación de la ciudad, a fin de fomentar la cohesión social y evitar la segregación espacial.

• U9 Asegurar la participación de todos los agentes afectados e implicados en el proceso de ordenamiento urbano, garantizando la prevalencia del interés general. 

• U10 Garantizar la gestión, ejecución y evaluación del proceso de planeación.

A partir de la delimitación de los lineamientos territoriales y urbanos, la NGM organiza la formulación de estrategias y políticas de los PMDUs, procurando que su contenido responda a las bases jurídicas que dan legitimidad al ejercicio de la planeación urbana en el país. 

4.2. Bases jurídicas para la elaboración de la Nueva Guía Metodológica

La NGM (SEDATU, SEMARNAT y GIZ, 2017) busca garantizar que en la elaboración de planes y programas se cumplan los principios y preceptos que a nivel internacional determina la Nueva Agenda Urbana, y a nivel nacional la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos y la Nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), contemplados fundamentalmente en los siguientes artículos:

• El art. 25 Constitucional que, en su párrafo primero, establece que:   

al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales”.

• El art. 4 de la LGAHOTDU, dirigido a la resiliencia, la seguridad urbana y riesgos (fracc. VIII), y la sustentabilidad ambiental (fracc. IX) como causas de utilidad pública. 

• El art. 6 de la LGAHOTDU, señala en la fracción VI, la protección del patrimonio natural y cultural de los centros de población y en la fracc. X, la delimitación de zonas de riesgo y el establecimiento de polígonos de protección, amortiguamiento y salvaguarda.

• El art. 45 de la LGAHOTDU, establece que los planes y programas de desarrollo urbano deberán considerar los ordenamientos ecológicos, los criterios para la regulación ambiental de los asentamientos humanos y las normas en materia ecológica. 

• El art. 46 de la LGAHOTDU, refiere a que se deberán considerar las normas oficiales mexicanas, medidas y criterios en materia de resiliencia para la definición de usos de destinos y reservas. La conservación de los centros de población se refiere a aquellas acciones tendientes a proteger y mantener el equilibrio ecológico en las zonas de servicios ambientales.

Con base en lo anterior se delimitaron los alcances de la NGM en términos de análisis de la problemática y del ámbito de acción jurisdiccional de las estrategias, para dar paso al proceso de elaboración y análisis técnico del PMDU.

4.3. Proceso de planeación

A nivel operativo, se buscó que la formulación y conceptualización de la NGM fuese entendible entre las autoridades estatales y/o municipales encargadas de su elaboración. Su objetivo fue que cada miembro conociera su rol en el proceso, sabiendo cómo y en qué etapa participar con respecto al resto de los agentes, lo cual agilizaría el desarrollo del trabajo y al mismo tiempo facilitaría su transparencia. A diferencia de otras guías donde la planeación presenta un esquema lineal de diagnóstico, pronóstico y estrategias, el proceso de planeación que se plantea en la NGM es cíclico y de retroalimentación, de manera que una vez aprobado el PMDU, la planeación no concluye, ya que se contemplan varias etapas más:

• La etapa de ejecución de las disposiciones del programa.

• La etapa de monitoreo, seguimiento y evaluación de la implementación de las políticas y disposiciones del programa.

• La etapa de corrección, monitoreo, actualización y modificación del programa, que lo lleva a un nuevo punto de inicio de formulación.

Con base en lo anterior, se describe de forma general el proceso de planeación, identificando once etapas en las cuales se elabora un PMDU:

1.   Actos previos.

2.   Formulación del PMDU.

3.   Socialización (primera fase).

4.   Aprobación del avance del programa.

5.   Definición del PMDU.

6.   Socialización (segunda fase).

7.   Aprobación definitiva

8.   Publicación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

9.   Gestión y ejecución del PMDU.

10. Monitoreo seguimiento y evaluación.

11. Corrección, actualización y/o modificación del PMDU.

Como parte del proceso de planeación se diseñaron los siguientes subprocesos ligados estrechamente con la gestión y ejecución del PMDU, los cuales son:

• Cronograma. Programación temporal de las etapas del proceso de planeación.

• Proceso de participación social.  Inclusión de la participación ciudadana en la toma de decisiones para la elaboración del PMDU. 

• Aprovechamiento. Repartición justa de cargas (costos) y beneficios (utilidades) que comporta la transformación urbanística.

• Ejecución y financiación. Identificación de los distintos mecanismos e instrumentos utilizados para la materialización de los PMDUs.

• Viabilidad económica y programación. Todo plan previamente a su aprobación deberá probar su viabilidad económica, definiendo una programación de su ejecución realista y coherente con los alcances del Plan.

• Monitoreo y modificación. En el apartado técnico se propone la construcción de un sistema basado en una red de indicadores que agrupa las distintas temáticas y escalas que abarca el territorio y el sistema urbano para monitorear la ejecución de los planes, validar su implementación, dar seguimiento y evaluar sus resultados. 

• Fichas. Se propone una ficha base de resultados por cada subtema que se presenta, con lo cual se busca facilitar la gestión y actualización de la información.

4.4. Apartado técnico

El objetivo del apartado técnico es el de proporcionar a los responsables de elaborar el PMDU, los elementos técnicos (temas, indicadores, metodologías) necesarios para desarrollar el análisis y el diagnóstico que ayuden a la definición de políticas y estrategias acordes a la situación de cada municipio. Este apartado deberá contener la información necesaria para la elaboración del PMDU, cuya complejidad radica en:

• Interiorizar las distintas temáticas que abarca el ordenamiento territorial y urbano en sus diferentes escalas.

• Garantizar la vinculación de los contenidos del programa.

• Generar un mayor y mejor conocimiento previo del territorio, a fin de identificar las funciones, las relaciones exteriores, las fortalezas, oportunidades, riesgos y debilidades que servirán como herramienta de apoyo en la toma de decisiones sobre el desarrollo y administración de lo urbano.

• Implementar nuevos instrumentos de análisis y planificación que permitan conocer la realidad actual del territorio, enfrentarse al futuro y proporcionar un desarrollo sustentable.

Figura 2. Suelo Artificial de la Zona Centro de México, 2017. Fuente: Elaboración propia a partir de Landsat 8.
Figura 2. Suelo Artificial de la Zona Centro de México, 2017. Fuente: Elaboración propia a partir de Landsat 8.

Al respecto, la NGM (SEDATU, SEMARNAT y GIZ, 2017), prioriza la disponibilidad de información actualizada y de calidad para construir un sistema de indicadores cuantitativos que facilite la elaboración de análisis urbanos y territoriales. De acuerdo con lo anterior, los alcances que se pretenden lograr con esta herramienta son:

• Crear un sistema funcional de indicadores cuantitativos que sinteticen los distintos temas y escalas que abarca la planeación. 

• Facilitar los procesos de gestión, ejecución, evaluación y/o modificación de los PMDUs.

• Permitir la vinculación entre programas de igual o diferentes escalas, posibilitando su comparación, evaluación, retroalimentación, validación/modificación.

• Facilitar el ejercicio de toma de decisión, al disponerse de información objetiva, precisa y actualizada del territorio.

• Disminuir los tiempos de redacción y elaboración de los planes, al agilizarse los procesos de gestión, revisión, evaluación y actualización. 

La metodología propuesta para la elaboración de los PMDUs se estructura a partir de cinco paquetes de trabajo: tres de análisis (P1, P2, P3) y dos de resultados (R1, R2). Cada paquete está a su vez dividido en temas y subtemas, en los que se desarrollan fichas donde se explica su objetivo, propuesta de indicadores, mapas y tablas requeridas, fuentes de información y las series de tiempo que debe cubrir el análisis para identificar los problemas, oportunidades y tendencias que presenta cada municipio. El planteamiento en paquetes de trabajo tiene como objetivo que cada uno pueda ser realizado y actualizado de forma independiente y que a la vez puedan ser de utilidad para otros instrumentos de planeación donde la información frecuentemente se repite. El contenido que se plantea desarrollar en cada uno de los cinco paquetes de trabajo es el siguiente:

• P1| Paquete de trabajo 1: Corresponderá a la información de la subcuenca o microcuenca hidrográfica referente al ámbito natural y ambiental del municipio o aglomeración de municipios. Consistirá en un diagnóstico general, dirigido a la comprensión de lo existente y a la evaluación de la potencialidad del territorio con base en su capital natural y patrimonio cultural, así como, la estimación de los principales riesgos ambientales y naturales que actúan sobre el territorio, incluida la evaluación de la adaptación y la vulnerabilidad. Su contenido se desarrollará en seis temas; el primero tratará la información general del ámbito de estudio y sus límites, el segundo las bases jurídicas, los tres siguientes serán insumos directos y servirán de soporte para la definición de la zonificación primaria (R1) y el último estará dirigido a establecer lineamientos para la mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) y adaptación a los riesgos hidrometeorológicos extremos. La escala de trabajo recomendada en este paquete será de 1:250 mil.

• P2| Paquete de trabajo 2: Se realizará el análisis territorial y urbano a escala municipal y de la aglomeración de municipios (AGL) a la que pertenece, desde la perspectiva de las actividades humanas. El objetivo es generar los insumos necesarios, fiables, actualizados y a la escala adecuada sobre las coberturas del suelo, que proporcionen elementos de apoyo en la toma de decisiones para la definición del PMDU base (R1). Esta información será complementaria a la que se genere en el paquete de trabajo P1. 

Los dos paquetes anteriores permitirán realizar una clasificación (en dos periodos de tiempo) de los cuatro principales sistemas que componen el territorio: el hídrico, el natural/forestal, el agropecuario y el urbano/rural, y analizar los cambios ocurridos en ellos, con el fin de comprender la evolución y dinámica del sistema territorial, así como analizar la estructura vial primaria y el desarrollo económico. Debido a que la cartografía se desprende en su mayoría de la interpretación sobre imágenes de satélite Landsat, la escala de trabajo recomendada será de 1:100 mil.

• R1| Resultado 1: PMDU base. En este paquete se obtendrán los resultados derivados de los análisis ambientales y territoriales llevados a cabo en los paquetes P1 y P2, los cuales consistirán en: la definición de la zonificación primaria, identificación de las principales infraestructuras, construcción del esquema conceptual urbano actual y su propuesta a futuro, y la aproximación a una primera cartera de proyectos estratégicos. El ámbito de planeación sigue siendo el municipio y la escala de trabajo recomendada será de 1:100 mil. A partir de los resultados se definirán las superficies de suelo en donde estará permitido el desarrollo de los asentamientos humanos y en las que no será posible. Estos resultados serán sometidos a un primer proceso de socialización y deberán tomar en cuenta la opinión ciudadana, antes de ser aprobados y pasar a la segunda fase del proceso de planeación. 

• P3| Paquete de trabajo 3: El contenido de este paquete estará dirigido a la información del área urbana. En él se analizarán las principales perspectivas que inciden en la formación del espacio urbano, a partir de temas y subtemas que serán sintetizados en indicadores, los cuales facilitarán su análisis, diagnóstico y pronóstico, así como la evaluación de las políticas adoptadas por el planeamiento. La escala de trabajo recomendada variará entre 1:20 mil y 1:50 mil, dependiendo del tamaño del municipio y de la información disponible. Por lo general los municipios son los que producirán y mantendrán esta información actualizada, por lo que deberán contar con las herramientas e información necesarias para su análisis, así como con técnicos capacitados para su ejecución. 

• R2| Resultado 2: Ordenamiento urbano | Gestión y ejecución del PMDU. Este paquete se elaborará con base al Paquete de trabajo 3, tomando como referencia los resultados del R1 PMDU Base y consistirá en dos partes:

- R2.1 En este apartado se analizará la situación actual de la estructura urbana, para diseñar una propuesta de ordenamiento dirigida a resolver sus problemáticas, identificando y aprovechando las potencialidades de la ciudad. 

- R2.2 La gestión y ejecución del PMDU se propondrá a través de la definición de sectores de actuación, los cuales estarán dirigidos a la consecución de las principales directrices de la NGM y de los proyectos estratégicos establecidos en el PMDU.

Finalmente, estos resultados serán sometidos a un segundo proceso de socialización y deberán tomar en cuenta la opinión ciudadana, antes de que el plan se apruebe definitivamente.

Figura3. Esquema general de la guía metodológica en sus dos principales estructuras: Proceso de Planeación (PP) y Apartado Técnico. Fuente: Elaboración propia  Figura 3. Esquema general de la guía metodológica en sus dos principales estructuras: Proceso de Planeación (PP) y Apartado Técnico. Fuente: Elaboración propia
Figura3. Esquema general de la guía metodológica en sus dos principales estructuras: Proceso de Planeación (PP) y Apartado Técnico. Fuente: Elaboración propia  

5. Conclusiones

La NGM destaca por su visión integral para enfrentar los desafíos de la política ambiental de cara a los retos de la urbanización, al convertirse en el agente de la política urbana que articula las directrices que plantean los programas ecológicos y de ordenamiento territorial nacional con las interrelaciones establecidas en el espacio, el medio ambiente y la población inherentes al municipio, para establecer un desarrollo urbano sostenible en el que existe conciencia del sector económico, político, social y territorial como ámbitos orientados a un  aprovechamiento racional y responsable de los recursos naturales, así como a la mitigación de sus efectos negativos.

En este sentido, se institucionaliza un cambio en la lógica de ejercer la planeación urbana en México, al adquirir un carácter multisectorial que rompe con la visión arraigada de trabajar a través de sectores aislados. Al articularse en un solo instrumento (NGM) el enfoque ambiental con la planeación urbana se reconoce el carácter indivisible del ordenamiento del territorio que implica el diseño de esquemas de retroalimentación y causalidad para determinar un diagnóstico congruente de la realidad donde se incluyan diferentes tipologías de desarrollo. Al respecto, la NGM ha creado la figura de sectores de actuación en el que se establecen estrategias urbanas de límite y reconducción del crecimiento, densificación, de revitalización social e incentivación económica o de infraestructuras y equipamiento que son aplicables no sólo al suelo urbano, sino también al suelo natural, agropecuario y urbanizable con lo que se amplían las prioridades del desarrollo sustentado alrededor de un entorno natural como artificial.  

Otra de las aportaciones de la NGM ha sido la consolidación de su carácter como recurso didáctico dirigido a consultores, estudiantes, especialistas y organizaciones civiles en el tema que ha permitido aperturar el conocimiento y relevancia de la planeación urbana entre la sociedad en general. Aunado a ello se han instituido mecanismos como los talleres de participación ciudadana que se han convertido en el medio para que la ciudadanía exprese las problemáticas en el funcionamiento de la ciudad que impactan en su calidad de vida y las alternativas que cree convenientes para solucionarlas. Con el diseño y fundamentación de acciones para monitorear y brindar seguimiento a la aplicación del PMDU, la NGM ha dado pauta a la planeación cíclica y de retroalimentación (lo cual no había sido desarrollo en las anteriores guías metodológicas), por lo que el proceso de toma de decisiones para intervenir el territorio se vuelve mucho más preciso, objetivo y actualizado.

Finalmente, se reconoce como limitante para una efectiva incorporación de los lineamientos de la NGM el uso de nuevas tecnologías relacionadas principalmente con la percepción remota; sin embargo, esto debe ser abordado como un aliciente para incorporarse al proceso de innovación, en donde la calidad de información obtenida condiciona en buena medida la precisión de los parámetros ambientales claves para la planeación territorial y con ello los alcances de las estrategias.

Bibliografía citada

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Marambio, Alejandro; Romano, Yraida; Crespo, María Concepción y Colaninno, Nicola, (2014). Desarrollo de una nueva metodología para monitorear las dinámicas de cambio del territorio en el ámbito urbano, rural y natural, y el análisis de las estrategias de aprovechamiento del suelo, mediante la integración de las tecnologías de teledetección, SIG, y diseño paramétrico aplicado a la planeación del ordenamiento territorial y urbano. México: RENIECYT-CONACYT.

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Rébora, Alberto, (1978). El ordenamiento territorial y urbano en México. Problemas y perspectivas, Comercio Exterior, vol. 28, núm. 10, octubre, pp. 1181-1191, http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines/466/1/RCE2.pdf

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Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), (2012). Guía Metodológica para la Elaboración de Programas de Desarrollo Urbano, visto 11 Diciembre 2018, http://www.inapam.gob.mx/work/models/SEDESOL/Resource/1592/1/images/Guia_Programas_DU.pdf

Notas

(1) En este rubro se considera la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (2012) del Banco Interamericano para el Desarrollo, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (2015) y la Nueva Agenda Urbana-Habitat III (2016) promovidas por ONU-Habitat.

(2) El título de la investigación a la que se hace referencia es: “Desarrollo de una nueva metodología para monitorear las dinámicas de cambio del territorio en el ámbito urbano, rural y natural, y el análisis de las estrategias de aprovechamiento del suelo, mediante la integración de las tecnologías de teledetección, SIG, y diseño paramétrico aplicado a la planeación del ordenamiento territorial y urbano. RENIECYT NMX-GT-002-IMNC-2008 PARAMFROG-CEDA” (Marambio et al, 2014).

(3) El primero, referido al Ordenamiento Ecológico (a escala estatal), y el segundo, al Ordenamiento Urbano y Territorial (a escala subregional).

(4) En dicha etapa, la concentración de población dejo de focalizarse en la Ciudad de México para distribuirse en asentamientos de un 1 a 5 millones de habitantes (ONU-Habitat, 2011).

(5) Los lineamientos territoriales están enfocados en los cuatro sistemas principales que engloban al territorio: hídrico, natural/forestal, agropecuario y urbano/rural.

(6) Los lineamientos urbanos se refieren exclusivamente a la gestión del suelo urbano; el suelo urbano consolidado y el suelo suburbano.

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