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La revisión y adaptación del Plan General de Ferrol

Un proyecto para la ciudad postcrisis

Alfonso Díaz Revilla

El sistema urbano gallego está caracterizado por la polinuclearidad y por no existir una ciudad capaz de polarizar por sí el crecimiento urbano. El resultado es un sistema de ciudades de tamaño medio y pequeño bien implantado en el territorio; un concepto de ciudad complejo que da cabida a los territorios inmediatos de la ciudad y del municipio central; territorios de influencia de las ciudades que no solamente son receptores de restos de crecimiento -de manera expansiva- de la ciudad central, sino que deben albergar localizaciones de vivienda permanente y secundaria, de empleo industrial y de una incipiente economía de servicios con carácter propio y autónomo y, a su vez, integrante y partícipe en el conjunto del Área Urbana.

En el sistema urbano principal los ámbitos y las formas de difusión de las ciudades tienen presencia mayoritaria en torno a las ciudades de A Coruña y Vigo, pero pueden igualmente delimitarse áreas urbanas en torno a Ferrol, Lugo, Santiago, Pontevedra y Ourense. Del análisis de los fenómenos demográficos, vemos que el conjunto de municipios que constituyen las áreas urbanas de las siete ciudades gallegas, y que conforman este sistema urbano principal, albergaban en el año 2014 una población próxima a 1.400.000 habitantes, el 50,2% de la población total de Galicia sobre un territorio que supone tan solo un 7,6% del total gallego, en un proceso de urbanización generalizado que viene acelerado por la crisis económica del mundo rural tradicional de los últimos años.

Desde el año 1981 el sistema urbano principal incrementó su población en 228.127 habitantes mientras el resto del territorio gallego perdió 291.344 habitantes.

El Área Urbana de Ferrol, constituida por los municipios de Ferrol, Narón, Neda y Fene, es la única que viene experimentando un decrecimiento progresivo desde la década de los 80.

El proceso demográfico la situaba en 1981, con 138.875 habitantes, en el tercer lugar en el conjunto de las áreas urbanas gallegas, por detrás de las Áreas Urbanas de Vigo y Coruña. En el año 2014 ocupa, con 128.788 habitantes, la quinta posición, siendo superada por las Áreas Urbanas de Santiago y Ourense.

Figura 1.	Área Urbana. Pirámide de población
Figura 1. Área Urbana. Pirámide de población

En lo que se refiere a la evolución demográfica del Área Urbana de Ferrol, mientras que el municipio de Ferrol experimenta una disminución progresiva de población a lo largo del período 1981-2014, que da lugar a una notable pérdida de representación en el conjunto, pasando de representar el 63% de la población total del área urbana en el año 1981 al 55% en el año 2014; el municipio de Narón  incrementa progresiva y extraordinariamente su población y, consecuentemente, su participación en el conjunto den área urbana, pasando de representar el 18% en el año 1981 al 11% en el año 2014.

En este contexto, la ciudad de Ferrol mantiene una estructura urbana caracterizada por la ausencia de un centro claro según el modelo radial o radiocéntrico, en la que el crecimiento, de componente lineal, configuró una trama urbana compuesta por la sucesión de barrios, de gran heterogeneidad entre sí, en la que se entremezclan los de marcado carácter unitario con otros de trazos más difusos, resultado de pequeños proyectos de ensanche o, en la mayor parte de las veces, de la urbanización y ocupación espontánea sobre estructuras de origen rural.

El modelo de ordenación establecido por el Plan General de 2000 que ahora se revisa, parte de la existencia de la ciudad de Ferrol como un espacio continuo y construido por paquetes de características homogéneas y consolidadas a lo que se le anexan, con una vocación de compleción por extensión y acabado urbano, determinados sectores que constituyen la transición de la ciudad a su territorio municipal de influencia. Esta estructura de directriz longitudinal, en el sentido oeste-este de las infraestructuras de comunicación, se fue consolidando en los años de vigencia del Plan General en la “entroterra” del área Urbana en un proceso de desborde del confinamiento administrativo en el contiguo Término Municipal de Narón.

En lo que se refiere a la evolución demográfica del Área Urbana de Ferrol, mientras que el municipio de Ferrol experimenta una disminución progresiva de población a lo largo del período 1981-2014, que da lugar a una notable pérdida de representación en el conjunto, pasando de representar el 63% de la población total del área urbana en el año 1981 al 55% en el año 2014; el municipio de Narón  incrementa progresiva y extraordinariamente su población y, consecuentemente, su participación en el conjunto den área urbana, pasando de representar el 18% en el año 1981 al 11% en el año 2014.  En este contexto, la ciudad de Ferrol mantiene una estructura urbana caracterizada por la ausencia de un centro claro según el modelo radial o radiocéntrico, en la que el crecimiento, de componente lineal, configuró una trama urbana compuesta por la sucesión de barrios, de gran heterogeneidad entre sí, en la que se entremezclan los de marcado carácter unitario con otros de trazos más difusos, resultado de pequeños proyectos de ensanche o, en la mayor parte de las veces, de la urbanización y ocupación espontánea sobre estructuras de origen rural. El modelo de ordenación establecido por el Plan General de 2000 que ahora se revisa, parte de la existencia de la ciudad de Ferrol como un espacio continuo y construido por paquetes de características homogéneas y consolidadas a lo que se le anexan, con una vocación de compleción por extensión y acabado urbano, determinados sectores que constituyen la transición de la ciudad a su territorio municipal de influencia. Esta estructura de directriz longitudinal, en el sentido oeste-este de las infraestructuras de comunicación, se fue consolidando en los años de vigencia del Plan General en la “entroterra” del área Urbana en un proceso de desborde del confinamiento administrativo en el contiguo Término Municipal de Narón.
Figura 2. Proceso reciente de construcción de la ciudad.

La consolidación de este modelo, que refiere a la recuperación de la Ciudad Central compacta y razonablemente densa, y la priorización de su calidad ambiental y urbanística, es un criterio que sustenta la revisión del Plan General y que en el marco planificatorio se substancia en la colonización de las piezas interiores vacantes y en los ámbitos contiguos servidos por las infraestructuras de cercanías; en la entrega y fundido de la Ciudad a los espacios de interés ambiental, paisajístico y material del entorno, siempre con la difícil relación con la lámina de agua en el frente costero condicionado por la presencia del Arsenal y el Astillero; en la construcción de los bordes y periferias lineales mejorando su base infraestructural y de relación no siempre vinculada a procesos de nueva urbanización y expansión; y en la integración urbana de las grandes operaciones dotacionales y de actividades tanto existentes como propuestas (Cuartel Sánchez Aguilera-Estaciones, Ensenada de la Malata, Parque del Montón-Las Pías, ...).

Figura 3. El ámbito central de la ciudad
Figura 3. El ámbito central de la ciudad

La importancia del acabado de la Ciudad heredada, manifestada en la atención preferente de intervenciones de pequeña y media escala, buscando las ventajas de la concentración y la continuidad, de la eficiencia funcional, de la primacía de la movilidad peatonal, y de la rentabilización de las infraestructuras, al tiempo que la reinterpretación en sus aspectos de permanencia positiva, singularmente en su importante y variada Ciudad Histórica; en el acento en la continuidad e integración de los tejidos urbanos existentes y su relación con las piezas de centralidad, esforzándose en su acabado y relación a través de un nuevo sistema ambiental urbano, que incorpore sistemáticamente los elementos preexistentes de interés a través de la definición formal y funcional del espacio público; y en la busca de la multifuncionalidad, propiciando la convivencia en el espacio urbano de usos diversos compatibles, son partes del proyecto general de estructura que, necesariamente, es más que la suma aditiva de las partes y constituye el objeto disciplinario central de ordenación urbanística en la escala de la planificación general.

Figura 4. Tramas urbanas
Figura 4. Tramas urbanas

En relación a la Ciudad y su periferia inmediata, se considera que la estructura de accesibilidad ejecutada, con los complementos que el Plan proyecta, permiten extender su ámbito e incorporar selectiva y discontinuamente territorios nucleares de base rural a la globalidad del proyecto urbano. El espacio periférico presenta unas sobresalientes características ambientales en el contorno de la ensenada de A Malata, una calidad más accesible, porosa y discontinua en los valles de Serantes, mas dependiente de decisiones funcionales direccionales en Trasancos y Leixa, y unos corredores de descentralización reforzados en la carretera de Catabois y más difuso en el eje Balón-Doniños.

 Figura 5. Esquema de accesibilidad a la ciudad

Se trata, en consecuencia, de territorios con forma de urbanización difusa que permiten una ordenación de formas de crecimiento urbano fragmentario y discontinuo, que complementan el ámbito de la ciudad continua sin negarla y que, espacialmente, permiten imaginar una realidad más compleja que la clásica distinción ciudad-periferia.

En esta periferia, las oportunidades direccionales se concentran en mayor medida sobre los ejes urbanos comarcales definidos por el espacio conjunto Ferrol-Narón, sin menoscabo de la oportunidad de consolidar el espacio ambiental de contorno de A Malata-A Cabana-Serantes, que integra estratégicamente a la Ciudad y que debe actuar como rótula de una amplia recalificación que proponga un balance acomodado entre formas discretas de crecimiento urbano y vacíos territoriales que por veces se pueden incorporar a un nuevo sistema de parques.

El modelo de ordenación territorial consolidado a través de los diferentes planeamientos generales, parte de distinguir entre la Ciudad Consolidada y su Primera Periferia, y una Zona Exterior que a la vez diferencia entre los territorios de una segunda periferia “introterra”, más rural y mestiza que la primera, donde van a convivir durante un largo período las estructuras nucleares de origen convenientemente delimitadas, ordenadas y urbanizadas, con sus incrementos y evolución cara formas, fundamentalmente residenciales, de crecimiento urbano, asentados en un amplio sistema de valles, donde su carácter de entorno de la ciudad de Ferrol, su calidad visual y perspectiva recíproca, aconseja la unidad de criterios de clasificación de suelo; y un territorial litoral, acomodado a los excepcionales recursos naturales de la fachada atlántica, donde junto con el tradicional modelo de asentamientos emergen ciertos corredores de actividades turísticas y de segunda residencia, en parte contenidos por una concentración parcelaria que confirma una singular vocación agraria.

Figura 6.	Zonificación municipal. Áreas Urbanas Homogéneas
Figura 6. Zonificación municipal. Áreas Urbanas Homogéneas

Este modelo, que en líneas generales atiende a la diferente complejidad urbanística de las distintas situaciones, debe ser actualizado en función de unos criterios generales que atiendan en primer lugar a la caracterización en términos urbanísticos de la diversidad geográfica del territorio municipal, con el establecimiento de una clara relación entre las determinaciones de ordenación y la geografía natural y la topografía que caracteriza fuertemente no solo el entorno territorial de la Ciudad y su calidad paisajística sino del conjunto del término municipal; en segundo lugar a un sistemático reconocimiento, identificación y ordenación de todos los núcleos rurales, mediante la definición pormenorizada de los elementos fundamentales de su estructura urbanística, su caracterización, la vinculación con el medio y las posibilidades de desarrollo de políticas activas; en tercero lugar a la profundización en la regulación en aspectos productivos, ambientales y paisajísticos del uso del suelo y de las protecciones, con el reconocimiento de los corredores de expansión vinculados a los usos turísticos y de disfrute del medio natural donde junto con los usos residenciales cobran especial importancia áreas de descentralización de actividades; y en cuarto y último lugar la identificación de los elementos y tramas históricas de interés más allá de la Ciudad, vinculados muchos de ellos al carácter de plaza militar, y su tratamiento bien particularizado a través del planeamento especial, o conformando proyectos más globales de aprehensión de los recursos naturales.

Figura 7. Implantación territorial.
Figura 7. Implantación territorial.

Pero la evolución de la problemática urbanística municipal referida al período de vigencia del Plan General de 2000, permite concluir con una síntesis diagnóstica de los aspectos que inciden en la planificación.

En primer lugar, desde el punto de vista demográfico y tal y como ya se indicó, en los últimos años Ferrol acelera la pérdida de población, con una caída de 4.792 habitantes, mientras Narón amortigua su saldo positivo en la transferencia de población en el Área Urbana con un saldo positivo de 3.329 habitantes que ya no alcanza a compensar las pérdidas de Ferrol o de los otros municipios. En consecuencia la regresión demográfica llega también al conjunto del área Urbana, que acumula ya una pérdida neta de población de 2.509 habitantes desde 2007. La pérdida afecta ya al agregado urbano Ferrol-Narón que cae hasta los 109.963 habitantes.

Desde el punto de vista del crecimiento residencial, el impacto de la crisis financiera de 2007 produce el hundimiento de la actividad, más acusado en el caso de Narón, después de la expansión experimentada tras la aprobación de su Plan General en junio de 2002, de tal manera que en el año 2012 solo se visaron proyectos para 27 viviendas en Narón y 41 en Ferrol, por debajo del 4% y del 10%, respectivamente de las ratios anuales de la década pasada.

Sin embargo el dato más significativo del alcance de la crisis y de su expresión urbana es el de la evolución del empleo y de las empresas, singularmente en el sector servicios.

Históricamente la participación de Ferrol en el crecimiento de la actividad en el sector servicios fue escasa en relación al conjunto de las siete ciudades gallegas, un fenómeno de menor dinamicidad del proceso de terciarización de la economía urbana que no es ajeno a las consecuencias de las crisis industriales y de la actividad militar de las últimas décadas. Del análisis de la evolución de la afiliación a la seguridad social en la última década se aprecia tanto la pérdida en el número de trabajadores y empresas, como una importante deslocalización de las nuevas actividades y de los empleos del sector servicios -el único que presenta una dinámica de crecimiento en la década-, hacia Narón, donde se producen implantaciones importantes tanto en contacto con el término municipal en el Polígono de la Gándara como en el Polígono Río del Pozo.

Por su parte la pérdida de trabajadores en el sector de la industria se concentra en Ferrol, que pierde en la década 2.454 trabajadores, el 56% de los afiliados en la Seguridad Social en 2002. Pérdida que no se ve compensada por el desarrollo del sector servicios. Un aspecto este que a nivel agregado del área Urbana se vuelve a repetir aunque de manera menos dramática, toda vez que la pérdida de 3.281 trabajadores del sector industrial -el 38,7% de los afiliados a la Seguridad Social de 2002- se palia parcialmente con el incremento de 1.780 trabajadores en el sector servicios (el 90% en Narón).

Este proceso de transferencia de actividad y población que se observa dentro del agregado urbano y que incide significativamente en Ferrol, responde a la confluencia de varios factores:

1º         La continuidad del proceso de urbanización que diluye los límites municipales y determina un carácter no confinado de los fenómenos de crecimiento urbano.

2º         El carácter urbano, en la ciudad de Ferrol, de los emplazamientos de localización de los empleos y actividades destruidas por la crisis, tanto navales como militares, que encadena un vaciamiento directo en el centro de la Ciudad, trasdós de las grandes implantaciones del Astillero y el Arsenal.

3º         El emplazamiento en Narón de las grandes áreas empresariales de la margen norte de la Ría de Ferrol con el desarrollo del Polígono del Río del Pozo y la colmatación del Polígono de la Gándara, como factores de deslocalización de la actividad económica y el empleo tras la crisis industrial de los años 80, que incide especialmente en los ayuntamientos y en los cascos urbanos de Ferrol y Fene, con especial presencia de la actividad naval.

4º         Las propias características de la estructura urbana, generada a partir de un proceso histórico de crecimiento sobre la directriz lineal de componente oeste-este de la Carretera de Castilla, delimitada por las barreras de infraestructuras viarias y ferroviarias, y que tiende a articular nodos en los puntos de conexión, caso del Nudo do Freixo en Narón.

5º         La oportunidad de la oferta de suelo resultante de la normalización de la situación urbanística de Narón con la aprobación de su Plan General en el año 2002, coincidente con la entrada en servicio de la Autopista del Atlántico (2003) y con la deslocalización del empleo terciario.

6º         La ralentización, cuando no parálisis, de la iniciativa pública como agente urbanizador histórico en Ferrol que, tras la suscripción en 2002 de un protocolo entre el Ayuntamiento de Ferrol y el Instituto Gallego de Vivienda y Suelo para la ejecución de los Polígonos de Santa Mariña y O Bertón, dirigido a garantizar la continuidad de un proceso de oferta de suelo público urbanizado, no fue quien de poner en el mercado suelo en plazo en los años más expansivos de la demanda, agravado por la debilidad de la iniciativa privada en Ferrol.

7º         El proceso de decaimiento del centro de la ciudad que sufrió el impacto directo de las sucesivas crisis que reiteradamente golpearon Ferrol en las tres últimas décadas, tanto desde el sector naval como por la deslocalización de las funciones militares. Un decaimiento que se manifiesta en la Magdalena, en Ferrol Vello o en Recimil, y delante del que, las significativas acciones de rehabilitación, no alcanzaron la intensidad ni la amplitud necesarias para combatir la profundidad de la crisis.

Del análisis anterior, cara la Revisión y Adaptación del planeamiento municipal, no cabe más que concluir la necesidad de producir una reflexión en relación a las circunstancias que concurren en Ferrol y las que desbordan el ámbito estrictamente local para situarse en el marco del Área Urbana y, singularmente, del Agregado Urbano Ferrol-Narón-Xubia.

Figura 8. 	Agregado Urbano Ferrol-Narón
Figura 8. Agregado Urbano Ferrol-Narón

La crisis económica y funcional, con la deslocalización residencial, está produciendo un debilitamiento notable de las funciones urbanas que desempeñaba la ciudad central, que no son sustituidas por nuevas centralidades caracterizadamente urbanas en los espacios exteriores de crecimiento. Lo que tiene como consecuencia la pérdida de posición de la ciudad toda, en el conjunto del sistema urbano gallego, que se produce cuando el proceso de desarrollo urbano estimulado por la terciarización-acontecido en las ciudades gallegas en décadas pasadas- no se había producido aún en su plena expresión en la ciudad de Ferrol.

Se trata de poner en el primero plano las condicionantes para establecer una decidida estrategia de regeneración del casco urbano y de la ciudad central, con las iniciativas necesarias de reforzamiento de las funciones centrales, vislumbrando un horizonte de futuro frente a la destrucción del tejido productivo y la emergencia de una perspectiva de recuperación y diversificación de la base económica de Ferrolterra.

En paralelo, hace falta reflexionar sobre los nuevos bordes y límites de la ciudad continua, delimitando y asignando nuevas funciones de modo que la ordenación permita definir una estructura de nodos de diversificación funcional sobre la directriz lineal de la estructura urbana, donde los espacios que acogen incipientes iniciativas de urbanización pasen a jugar un nuevo papel dinamizador de la multifuncionalidad urbana y creador de espacios públicos significantes, y poniendo en valor, en el contexto del Área Urbana, las condiciones de compacidad, densidad y urbanidad que presenta la ciudad de Ferrol.

En este proceso de recuperación de la ciudad real en el centro y en su periferia, Ferrol debe aportar la mayor calidad urbana, comenzando por la colmatación y ejecución del planeamiento comprometido con unos altos estándares, y desarrollando en el espacio construido de los Ensanches, un proceso de recualificación del espacio público que generalice las acciones desarrolladas en los últimos años -de las que se pueden observar ya efectos dinamizadores- y que tiene que encadenarse con las nuevas políticas de rehabilitación. Actuaciones como la del contorno de la Plaza de Ultramar son el ejemplo de que el futuro pasa por más urbanidad.

Figura 9. Ciudad de las Rías 1968- Directrices de Ordenación del Territorio.
Figura 9. Ciudad de las Rías 1968- Directrices de Ordenación del Territorio.

En esta orientación del desarrollo hacia la recuperación de la ciudad existente tiene especial importancia la necesidad de reforzar el protagonismo del Área Urbana de Ferrol en el ámbito bipolar de la Metrópoli Ártabra definida en las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia. Una bipolaridad que resultó enormemente desequilibrada en favor de A Coruña, muy lejos de las primeras propuestas del Proyecto Ciudad de las Rías (que en este año cumple 50 años), cuando un Ferrol en expansión se concebía como espacio capaz de actuar como centro de conexión entre los sistemas urbanos del Atlántico y del Cantábrico.

La innovación de las políticas urbanísticas debe partir de la combinación de un buen diagnóstico de la Ciudad, que debe abarcar al conjunto del Área Urbana entendida como ciudad real, y una correcta definición de los temas relevantes cara a la ordenación y el desarrollo urbanístico. Así la Revisión habrá de estar caracterizada por la perspectiva de incorporación a la planificación física de las técnicas y contenidos propios de la planificación estratégica que enriquezcan el contenido programador del Plan General, muy disminuido en el actual marco legislativo. Es obligado el afianzamiento de una secuencia espacio-temporal coordinada en cuanto a las inversiones sectoriales previstas y, dependiendo de ellas, la puesta en valor de determinados ámbitos, y su selección y concertación prioritaria, a la busca de la generación de sinergias hacia la recuperación urbana de los espacios a revalorizar, y hacia la cualificación y plena integración urbana de los ámbitos de desarrollo.

En este sentido la Revisión del Plan General coincide con la puesta en marcha de una planificación sectorial de reciente aprobación o en fase muy avanzada de tramitación, singularmente el Plan Sectorial Viario Comarcal, el Plan Sectorial de Ordenación de Áreas Empresariales de Galicia, el Plan de Transporte Metropolitano, la fase final de planificación de las infraestructuras ferroviarias de acceso al nuevo Puerto Exterior en Canelitas, el desarrollo del nuevo Convenio patrimonial suscrito con el Ministerio de Defensa o la ejecución de la DUSI conjunta formulada por Ferrol y Narón que entre otros objetivos tiene los de impulsar la recuperación material y de funciones del centro tradicional de la Ciudad, así como reforzar la integración entre ambos municipios con sistemas de movilidad alternativos al automóvil.

Por otra parte, desde el punto de vista de la planificación urbanística, cabe decir que el actual Plan General aun cuenta con recursos y capacidades. Las iniciativas de planeamiento durante sus años de vigencia alcanzaron niveles suficientes, si bien -a veces- carentes del empuje necesario para su ágil ejecución o culminación, por lo que, en ausencia de una iniciativa privada articulada y dada la naturaleza de la expresión urbana alcanzada por la crisis ferrolana, en el momento de la salida de la crisis económica seguirá siendo decisiva la función directiva y de fomento de la administración pública en el ámbito de la planificación, la gestión y la urbanización y -ahora- también en el del impulso de las actuaciones y programas para la rehabilitación y la regeneración e incluso la renovación urbanas.

El marco socioeconómico en el que se produjo el anterior Plan se modificó en estos últimos quince años y a día de hoy Ferrol y su Área Urbana deben aspirar legítimamente a un horizonte de recuperación, tras la difícil digestión de la crisis general que se vino a sumar a su propia y larga crisis industrial y de actividad. Esa recuperación habrá de tener su fundamento en la consolidación y refuerzo del tejido industrial y en la diversificación y el crecimiento de la base económica comarcal.

Desde el punto de vista urbanístico, la recuperación deberá estar marcada por la regeneración de los recursos urbanos, la revalorización del patrimonio urbano; la solidaridad y la cohesión territorial dentro de la ciudad continua y la periferia; la mejora del espacio público y la rehabilitación del parque residencial; la atención a la creación de las infraestructuras y servicios capaces de mejorar la atractividad para el desarrollo de la actividad económica; y la contribución del crecimiento urbano a la consolidación del objetivo de la recuperación urbana de la ciudad real.

Figura 10. Estructura ordenación municipal
Figura 10. Estructura ordenación municipal

Así las cosas, la ciudad de Ferrol, reintegrada en el Sistema Urbano de Galicia mediante la conclusión de las infraestructuras de comunicación deberá aspirar en el próximo futuro a recuperar el desarrollo de sus funciones urbanas como centro de servicios de un espacio comarcal amplio, como centro industrial diversificado y como nodo que contribuya a la articulación territorial de la Metrópoli Ártabra y de esta con los espacios regionales alargados del Arco Atlántico.

Por último la Revisión del Plan General debe permitir el impulso de la dimensión ambiental del planeamiento urbanístico; más allá de las exigencias legales establecidas por la Ley 21/2013 de evaluación ambiental se trata de una responsabilidad política, asumida por el Ayuntamiento a través de la elaboración de la Agenda 21 Local y del Plan de Movilidad Urbana y Espacio Público, y que en su alcance temporal supera el horizonte inmediato de planificación del crecimiento urbano y que se incorpora en la administración europea de los recursos y del ambiente con mayor claridad y perspectiva.

En este contexto, en la redacción del Plan deben aplicarse un conjunto de metodologías coordinadas que garanticen la sostenibilidad del Modelo Territorial propuesto y una eficiente evaluación ambiental del Plan; la metodología de análisis y diagnóstico del entorno, la metodología de planificación, y la metodología específica de elaboración del preceptivo Estudio Ambiental Estratégico.

Figura 11. Sistema Ambiental Urbano
Figura 11. Sistema Ambiental Urbano

El estudio de las características del territorio y el análisis de los vectores ambientales, la identificación de los elementos estratégicos y de las potencialidades productivas, y la identificación de los riesgos naturales y tecnológicos, son herramientas básicas para el análisis y diagnosis ambiental del municipio. En el estudio de las características del territorio, la definición y caracterización de unidades ambientales y de unidades paisajísticas, realizadas por medio del análisis de la ortofotografía y del reconocimiento directo en el territorio, y su incorporación a la cartografía municipal, constituyen la base en la que sustentar el Modelo Territorial, y la clave de bóveda de la integración ambiental del planeamiento.

El análisis del Plan implicará la determinación del ámbito de influencia y de las relaciones con los planes concurrentes, la medición de indicadores de planeamiento, la definición de objetivos generales y específicos, la determinación del Marco Estratégico de Referencia y la definición de objetivos ambientales, y el estudio de escenarios y propuestas. y culminará con la definición del Modelo Territorial.

Todo este andamiaje conceptual y legislativo, complementado con la mayor definición cartográfica y de medios con que se aborda la redacción del instrumento, permite el diseño de un planeamiento más evolucionado que dé cumplida respuesta a los aspectos temáticos y de estructura de la Revisión del Plan.

Figura 12. Plan de Ordenación del Litoral - Unidades Paisajísticas Plan General
Figura 12. Plan de Ordenación del Litoral - Unidades Paisajísticas Plan General

En este contexto, las directrices municipales que enmarcan la Revisión y Adaptación del Plan General permiten presentar los objetivos y líneas estratégicas en los siguientes términos:

• La necesidad de una lectura coordinada en la escala del conjunto del Área Urbana de Ferrol a la luz de las determinaciones que establecen las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia, e incorporando los escenarios para la superación de la crisis de la economía local. 

Tal y como establecen las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia, Ferrol se integra en la denominada Metrópolis Ártabra definida como un ámbito para la planificación territorial y urbana de las infraestructuras, equipamientos y servicios, para articular un desarrollo mas eficiente, capaz de actuar como nodo de conexión entre los sistemas urbanos del Atlántico y del Cantábrico, orientación que tiene su antecedente en el Proyecto Ciudad de las Rías.

Todo apunta a la oportunidad de producir una reflexión sobre él dimensionado de  la Ciudad en un contexto territorial mas amplio, donde la apuesta por la continuidad de un modelo de ciudad compacta y estructurada, permita abrir -en escenarios de crisis- las posibilidades de nucleación urbana sobre la base del reconocimiento de la directriz histórica de desarrollo en sentido oeste-este hacia él interior de la ría, relacionando los nuevos desarrollos con criterios de buena inserción en él agregado urbano desarrollado sobre la Carretera de Castilla.

La entrada en funcionamiento del nuevo Puerto Exterior en Caneliñas; la consolidación del Plan Sectorial de la Red Viaria de Ferrol, Fene, Neda, Narón, Ares y Mugardos, con él objetivo de mejorar la movilidad de Ferrol y su área de influencia; y el desarrollo de la nueva infraestructura ferroviaria en fase de ejecución y proyecto; aparecen como actuaciones estratégicas para la reconfiguración del espacio comarcal, facilitando su evolución hacia perfiles urbanos más dinámicos e innovadores.

En este mismo sentido la aprobación del nuevo Plan Sectorial de Ordenación de áreas empresariales en la Comunidad Autónoma de Galicia permite delimitar dos proyectos sectoriales de ordenación territorial en Mandiá y en Leixa, donde él propio Ayuntamiento tiene parte del suelo a partir del Convenio con el Ministerio de Defensa, que establecen por primera vez una cuota de participación de Ferrol en el emplazamiento de las plataformas logísticas empresariales, con buena relación con los ejes regionales, metropolitanos y urbanos, y que por su posición vienen a resituar en el espacio comarcal el ámbito de actividades generado en el entorno del Hospital General en Catabois, donde las instalaciones del el antiguo Hospital Novoa Santos se erigen, ahora, como un gran espacio de oportunidad para nuevos usos.

Como primera medida conviene hacer visible en la escala regional aquello que la crisis industrial de la comarca tiene ocultado, empezando por las oportunidades de desarrollo y la posibilidad de materializarlas en un proyecto de ciudad de impacto en el Área Urbana.

Figura 13. Nuevas Áreas Empresariales
Figura 13. Nuevas Áreas Empresariales

• Desarrollar la reciente legislación de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, buscando la confluencia de las necesidades de recuperación urbana de la ciudad de Ferrol con las políticas europeas emergentes al respeto. 

Una vez que se asienta una práctica técnica en el proceso de rehabilitación del Barrio de La Magdalena y en el resto de Áreas de Rehabilitación Integrales declaradas, conviene afirmar el interés de la población y de los agentes implicados en un proceso de recuperación urbana que se presenta a la ciudad como de enorme calado desde él punto de vista económico y social pero también cultural y urbanístico. La profunda reforma de la legislación de rehabilitación va a requerir de un esfuerzo muy especial para la adaptación a los nuevos criterios que -en parte- desactivan los procedimientos ya experimentados y puestos a punto.

Se trata de promover una estrategia de recuperación urbana y funcional de el centro de la ciudad combinando las acciones de regeneración y renovación urbana, con las de reforma interior de espacios decaídos o desafectados (Cuartel Sánchez Aguilera) e igualmente el desarrollo  de actuaciones de completamiento del tejido urbanizado cómo Canido o el contacto con Santa Mariña, extendiendo el proceso de rehabilitación y regeneración urbana al conjunto de las tramas históricas de la ciudad.

Figura 14. Plano de Sanchez Aguilera. Exposición Plan Especial de A Magdalena
Figura 14. Plano de Sanchez Aguilera. Exposición Plan Especial de A Magdalena

La Iniciativa Urban 2007-2013, definida como un “Proxecto para la regeneración urbana del ámbito histórico de origen de la ciudad marítima de Ferrol”, ya apuntó una serie de oportunidades en relación a esta pieza o piezas de la Ciudad concebida como germen de su identidad y factor local de recuperación urbana del centro.

Estas oportunidades serán:

• La ejecución del nuevo Puerto Exterior que permite al Puerto Interior explorar nuevas oportunidades para mejorar significativamente las relaciones de la Ciudad con él mar.

• Los nuevos accesos al Puerto Interior invirtieron el punto de llegada a la Ciudad, que ahora se produce nuevamente en el terminal marítimo de Ferrol Vello, equilibrando el descentramiento que experimentó la ciudad central en los últimos años por el crecimiento lineal del agregado urbano Ferrol-Narón.

• El potencial de dinamización de nuevos usos en las instalaciones del Gran Arsenal de la Marina, del que el Museo Naval en Herrerías constituye un primer ejemplo.

• La candidatura a la declaración como Patrimonio Mundial del conjunto de las arquitecturas y urbanismo ilustrados, en la que se viene trabajando desde hace años, y que debe ser aprovechada para fortalecer sólidamente una imagen exterior de la ciudad patrimonial, muy escasamente conocida.

• Él desarrollo del turismo sostenible, aprovechando la confluencia de un espacio urbano de particular identidad y de valores patrimoniales de excelencia y un entorno litoral de gran calidad ambiental, que facilite la integración de la Ciudad en redes internacionales (tráfico de cruceros, Turismo Industrial, Red Europea de Ciudades Modernistas, circuitos de surf, etc.).

Figura 15. Propuesta Programa URBAN-Arsenal
Figura 15. Propuesta Programa URBAN-Arsenal

• Impulsar un proceso de reurbanización y rehabilitación de los Ensanches de Ferrol que eleve los estándares de calidad e impulse la mejora de la eficiencia energética, la accesibilidad y la habitabilidad.

El Plan de Movilidad y Espacio Público en Ferrol, presentado en 2009, propuso una nueva reorganización de las redes de movilidad basándose en él modelo de “supermanzanas” que, según sus previsiones, debe permitir destinar al peatón él 63% del espacio público viario, en contraposición con la situación actual, que reserva para el uso del automóvil el 68% del espacio viario.

Este incremento de casi el doble de la superficie peatonal permite diseñar un Programa de Reurbanización que, siendo extensivo para el conjunto de la ciudad continua, debe prestar especial atención a las tramas de los Ensanches, de tal modo que eleve sus estándares de calidad e impulse la mejora de la eficiencia energética, accesibilidad y habitabilidad de los edificios en él espacio más poblado, denso y  dinámico de las últimas décadas, fortaleciendo por la vía de la recuperación del espacio público y de la subsiguiente diversificación de los usos y actividades, la centralidad de la Ciudad de Ferrol en el agregado urbano que se prolonga en Narón-Xuvia, e introduciendo criterios de calidad en el diseño de las actuaciones.

Actuaciones como las resultantes de la ejecución del Proyecto Urban en el Barrio de Canido, son ejemplos del importante efecto difusor de urbanidad de este tipo de intervenciones.

Figura 16. Tramas Urbanas Ensanche
Figura 16. Tramas Urbanas Ensanche

• Agilizar el desarrollo de piezas estratégicas de la Ciudad vinculadas a los sistemas generales y al acabado de la trama urbana. 

Consolidado él sistema de accesibilidades comarcales, entre las que se encuentra la integración urbana de la avenida de las Pías y la nueva Conexión Caranza-A Gándara a través del Bertón, y comprometidos a través de un Plan Sectorial actuaciones de carácter empresarial y logístico que definen por primera vez la cuota de participación de Ferrol en este tipo de iniciativas, él esfuerzo de coordinación  cooperación inter-administrativas debe ir dirigido a las acciones relacionadas con hacer de Ferrol una Ciudad con Proyecto:

• Transformar y modernizar la infraestructura ferroviaria, bien relacionada con las nuevas plataformas logísticas y con el Puerto Exterior, decisiva para la articulación de lana trama urbana y la superación del histórico efecto barrera que representa en el desarrollo de la Ciudad hacia el norte, actualmente en fase de proyecto, o relacionada con la incorporación de la infraestructura del FEVE como un hilo de movilidad comarcal, hoy en día con un carácter incipiente. 

• Desarrollar el Convenio suscrito con el Ministerio de Defensa relacionado con la desafectación de parte de sus propiedades, y agilizar el desarrollo de piezas estratégicas cómo el Cuartel Sánchez Aguilera, tanto desde el punto de vista dotacional como por lo que representa en la estructura urbana central de la Ciudad y él encadenamiento con otras piezas de acompañamiento.

Figura 17. Ámbito Reforma Interior Cuartel Sánchez Aguilera
Figura 17. Ámbito Reforma Interior Cuartel Sánchez Aguilera

• Aprovechar la consolidación del doble sistema general portuario tanto como una iniciativa de base económica como de oportunidad para avanzar en la siempre difícil relación de la ciudad de Ferrol con el mar. La caracterización de la Ensenada de A Malata -que acoge al Puerto Interior y en donde se sitúan los terrenos de la FIMO recientemente adquiridos por el ayuntamiento de Ferrol- como un espacio vinculado al disfrute de la costa y las actividades recreativas debe conciliarse tanto con las importantes afecciones portuarias como con la ordenación, siempre postergada, de la ladera de Canido. En este punto el desarrollo de un Convenio de colaboración entre el Ministerio de Defensa, la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, el Ayuntamiento de Ferrol y la Autoridad Portuaria de Ferrol-San Cibrao para la remodelación del frente marítimo de la ciudad de Ferrol y "Abrir Ferrol al Mar", debe constituir un objetivo prioritario de la acción municipal.

Figura 18. Ensenada de A Malata
Figura 18. Ensenada de A Malata

• La potenciación de la presencia universitaria en la Ciudad y su relación con una especialización tecnológica derivada de las nuevas orientaciones de la actividad industrial que, a pesar de la crisis, es fuertemente intensiva en conocimiento y alta tecnología, debe confirmar a la Ciudad de Ferrol como uno de los ámbitos con mayor potencial de innovación de Galicia, y fuertemente complementario al polo metropolitano de A Coruña. El mantenimiento del doble asentamiento universitario, Esteiro-Serantes, la nueva funcionalidad para usos públicos infrautilizados en la Ensenada de A Malata, el sistema dotacional del Cuartel Sánchez Aguilera y su vinculación con las nuevas infraestructuras ferroviarias, o la generación de alternativas de usos cualificados en él entorno de los nuevos nodos comarcales como las antiguas instalaciones del Hospital Novoa Santos, son piezas de un mismo proyecto.

• Establecer una política estable en materia de vivienda de protección pública que aborde la inserción del parque de vivienda pública de protección ya existente en el marco de la legislación vigente en materia de rehabilitación, renovación y regeneración urbana.

En la ralentización de la iniciativa pública como agente urbanizador histórico en Ferrol se encuentra parte del problema del trasvase poblacional en el interior del Área Urbana experimentado en los últimos años.

En el marco de la nueva legislación de vivienda y de las políticas desarrolladas y por desarrollar por la administración autonómica, se deben establecer las bases para una política estable de vivienda que garantice en el largo plazo la presencia de la vivienda de protección pública en el modelo de crecimiento de la Ciudad, y que tiene que plasmarse en la necesidad de retomar los protocolos de colaboración suscritos con la Administración Autonómica.

Más allá del desarrollo del sector del Bertón, a día de hoy ya urbanizado, y de la continuidad de las políticas de rehabilitación en la Ciudad Histórica, se trata de abordar igualmente la inserción del parque de vivienda pública y de protección ya existentes, en el marco de la nueva legislación de rehabilitación, renovación y regeneración urbana que en Ferrol comprende piezas de notable entidad en la estructura de una ciudad construida por partes y con fuerte intervención del Estado, entre las que Recimil, con 1.100 viviendas, ocupa por su posición, dimensión y titularidad municipal, un lugar prioritario.

Este Programa debe enmarcarse dentro de un correcto dimensionamiento a partir de su papel en la escala subregional y del escenario infraestructural de soporte que emerge de las actuaciones sectoriales en curso o ya ejecutadas.

Figura 19. Los polígonos de vivienda pública
Figura 19. Los polígonos de vivienda pública

• Consolidar un sistema ambiental de carácter territorial que propicie la valorización de su excelencia, la gestión sostenible y él disfrute social de ese rico patrimonio.

Si en los planeamientos municipales de 1984 y de 2000 se hizo un esfuerzo muy importante e innovador en su momento por preservar los suelos de más presencia natural y paisajística de un territorio marcado por la litoralidad, ahora este recurso se presenta como una oportunidad, poco frecuente en el sistema gallego de ciudades, para activar su puesta en valor, en unas circunstancias capaces de crear ventajas competitivas apoyadas en sus trazos ambientales y paisajísticos y mismo productivos. La protección y puesta en valor de este recurso debe ser convertida en uno de los factores locales más potentes de la excelencia y de la recuperación, y como tal debe ser un objetivo prioritario del Plan General.

Se trata de aplicar un mandato legal, pero también de una responsabilidad política que en su alcance temporal supone el horizonte inmediato de planificación y que se incorpora en la administración europea de los recursos y del ambiente con mayor claridad y perspectiva.

Consolidar un sistema ambiental de carácter territorial articulado que propicie la valorización, la gestión sostenible y él disfrute de ese rico patrimonio, integrando las determinaciones que devienen de la plasmación en el territorio municipal de las previsiones del Plan de Ordenación del Litoral de Galicia, representa así una de las determinaciones básicas de la acción municipal.

Figura 20. Costa de San Xurxo
Figura 20. Costa de San Xurxo

A partir de estas directrices estratégicas, la Revisión del Plan General se concibe cómo una potente acción de perfeccionamiento del instrumento de planeamiento urbanístico a partir de la experiencia y depuración de los antecedentes existentes.

Nota.

El Plan General de Ferrol se encuentra en tramitación, siendo dirigidos y coordinados los trabajos de redacción por Alfonso Díaz Revilla, arquitecto, y Anxel Viña Carregal, economista-urbanista.

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Créditos
Suscripción
Directora: María A. Leboreiro Amaro, Dra. Arquitecto. Profesora Titular de la E.T.S. de Arquitectura de Madrid
Consejo de redacción: Miquel Adriá, director de la revista Arquine
Carmen Andrés Mateo, Arquitecta. Profesora Asociada de la E.T.S. de Arquitectura de Madrid
José Mª Ezquiaga Dominguez. Dr. Arquitecto. Profesor Titular de la E.T.S. de Arquitectura de Madrid
José Fariña Tojo. Dr. Arquitecto. Catedrático de la E.T.S. de Arquitectura de Madrid
Fernando Fernández Alonso. Arquitecto. Profesor Asociado de la E.T.S. de Arquitectura de Madrid
Josep Mª Llop Torne. Arquitecto. Profesor en la Facultad de Geografía de la Universidad de Lleida
Javier Ruiz Sánchez. Dr. Arquitecto. Profesor Titular de la E.T.S. de Arquitectura de Madrid
Secretaría: Llanos Masiá
Edita: planur-e
Avda. Valdemarin, 68
28023 Madrid
Traducción: planur-e
ISSN: 2340-8235
Copyright: (2013): planur-e
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